短信息管理，并非難解的局
2004/08/06
對于短信息業(yè)務(wù)，業(yè)內(nèi)一直有“無心插柳柳成蔭”的說法，然而就是這枝不起眼的“柳條”，卻爆發(fā)出驚人的成長速度。2000年底，中國移動推出“移動夢網(wǎng)”，短信息業(yè)務(wù)從此開始雪崩式增長，2001年全年達到159億條，收入16億元人民幣。來自世界GSP協(xié)會的統(tǒng)計表明，2003年世界范圍內(nèi)手機短信總量為5100億條，其中中國達到1700億條，占全世界短信量的1／3。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，目前中國手機用戶數(shù)已突破了3億，平均每天有超過3億條短信在用戶的拇指之間傳送。如今，隨著手機短信與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合，短信除了聊天、問候外，還有訂制新聞、收看天氣預(yù)報、參與答題游戲等多項增值業(yè)務(wù)，而其所帶動的市場被人們稱為“拇指經(jīng)濟”。
把短信息認定為“拇指經(jīng)濟”，就意味著一條產(chǎn)業(yè)鏈的誕生。當一個蛋糕越做越大，就有越來越多的“饕餮”加入創(chuàng)造和分享的過程。但是“林子大了，什么鳥兒都有”這句古今流傳的俗語再次在短信息業(yè)務(wù)上靈驗。短信息經(jīng)營者魚龍混雜，經(jīng)營手段不規(guī)范，引發(fā)各種服務(wù)問題，甚至一些不法分子把手機當作違法犯罪的工具，利用手機短信詐騙的案件層出不窮。在這樣的背景下，今年4月份，信息產(chǎn)業(yè)部出臺了《關(guān)于規(guī)范短信息服務(wù)有關(guān)問題的通知》。作為第一個關(guān)于短信息的規(guī)范性文件，能否解決短信息業(yè)務(wù)存在的諸多問題，讓人寄予了很多期待。
規(guī)范短信息服務(wù)，任重而道遠
此后，電信監(jiān)管部門認真貫徹《通知》，移動運營企業(yè)加強對CP的約束，使得短信息服務(wù)質(zhì)量迅速得到了改善。但是，從用戶投訴和申訴的情況看，規(guī)范短信息服務(wù)仍然任重道遠。信息產(chǎn)業(yè)部今年一季度電信服務(wù)質(zhì)量通報表明，短信息服務(wù)問題依然是熱點。下面看看一組數(shù)據(jù)：
某省某公司上半年短信息的投訴量和退訂量走勢
之所以統(tǒng)計退訂量，是因為現(xiàn)有的退訂有相當部分是用戶被動訂制而產(chǎn)生的退訂，這一部分也應(yīng)算入服務(wù)問題。由此可以看出，《通知》雖然使退訂量在6月后首現(xiàn)下降，但并沒總體改變投訴量的趨勢。接著來看，投訴后的另一環(huán)———申訴。以下是該省電信用戶申訴情況。
某省電信用戶申訴受理中心上半年短信息的申訴走勢
從以上曲線可以看出，3月份由于“3·15”的宣傳，用戶維權(quán)意識在提高，申訴量達到上半年的最高點。但在4月份《通知》發(fā)布后，用戶申訴量仍在上升。就上半年投訴、退訂、申訴量來看，《通知》還沒扭轉(zhuǎn)增長的趨勢。造成這一現(xiàn)象的主要原因是，《通知》促使用戶維權(quán)意識快速提高，用戶更多地利用合理的方式維護自己的權(quán)益。趨勢未迅速改變，意味著規(guī)范短信息服務(wù)仍然面臨深層次問題，解決短信息存在的問題非一日之功，依然任重道遠。
短信息，管理難點在哪里？
應(yīng)該承認，《通知》的內(nèi)容針對性明確，是站在切實維護用戶權(quán)益立場上出臺的，全行業(yè)認真貫徹《通知》各項規(guī)定，能夠從根本上解決當前短信息服務(wù)中出現(xiàn)的眾多問題。但是，在執(zhí)行《通知》過程中，有些深層次問題是沒法繞過的。
短信息業(yè)務(wù)的成功，可以稱為電信產(chǎn)業(yè)鏈上的一個“現(xiàn)象”。研究這個“現(xiàn)象”，還必須從產(chǎn)業(yè)鏈入手，這也涉及到我們現(xiàn)行短信息的管理方法。在執(zhí)行《通知》、規(guī)范短信息過程中，往往著眼于產(chǎn)業(yè)鏈上處于龍頭地位的基礎(chǔ)電信企業(yè)，加強基礎(chǔ)電信企業(yè)監(jiān)管，賦予基礎(chǔ)電信企業(yè)更大的責(zé)任和義務(wù)，通過他們來約束信息服務(wù)經(jīng)營者�！锻ㄖ凤@著體現(xiàn)了這一特征，其第一個要求就是要基礎(chǔ)電信企業(yè)清理沒有許可的信息服務(wù)經(jīng)營者，第二個要求就是建立約束機制。特別是第二個要求，所謂雙方約束實質(zhì)上是個單方約束，即基礎(chǔ)電信企業(yè)對信息服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營者的約束。隨著《通知》的執(zhí)行，基礎(chǔ)電信企業(yè)加大了對信息服務(wù)經(jīng)營者的約束力度，加強追究信息服務(wù)經(jīng)營者在服務(wù)上違約責(zé)任的力度，并開始建立自己的管理平臺，使得短信息服務(wù)有了明顯好轉(zhuǎn)。但是，在看到用鏈條式管理帶來成績的同時，還必須注意到兩個問題：
利益關(guān)聯(lián)性使鏈條上的監(jiān)管有所衰減鏈條形式的管理不僅帶來了政府監(jiān)管力度的衰減，更重要的是鏈條之間存在利益關(guān)聯(lián)性，用鏈條式的管理不可能打破利益關(guān)聯(lián)性帶來的深層次阻礙�？陀^上講，基礎(chǔ)電信企業(yè)在規(guī)范短信息服務(wù)中認識到短信息服務(wù)引發(fā)的社會問題和責(zé)任往往由自身承擔(dān)，自己從連帶責(zé)任者成為了直接責(zé)任的承擔(dān)者，由此對企業(yè)品牌和聲譽造成巨大影響。
利益關(guān)聯(lián)使得規(guī)范短信息服務(wù)進程中存在諸多問題，其中一個較明顯的問題是基礎(chǔ)電信企業(yè)對接入信息服務(wù)經(jīng)營者許可把關(guān)不嚴。以某省通信管理局截至今年6月的數(shù)據(jù)為例，該省本地接入的CP總數(shù)為104家，有59家未取得該局許可或備案。在這59家中，不乏新浪和網(wǎng)易等“大腕”。同時，在中止接入服務(wù)上，基礎(chǔ)電信企業(yè)因服務(wù)問題出現(xiàn)的中止接入基本沒有，因收益上達不到結(jié)算標準退出的倒是存在，這種反差恰恰說明利益關(guān)聯(lián)性必然使基礎(chǔ)電信企業(yè)對信息服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營者在規(guī)范短信息服務(wù)進程的某些領(lǐng)域保持曖昧態(tài)度。另一個問題體現(xiàn)在退訂方面。《通知》要求電信企業(yè)提供客服中心代退訂服務(wù)，雖然企業(yè)均已做到，但電信企業(yè)在接到用戶投訴時，往往首先讓用戶發(fā)信息到相應(yīng)代碼，無形中讓用戶多走了一環(huán)。在代退訂的宣傳上電信企業(yè)并不積極，對于《通知》鼓勵的一次全退訂也沒有足夠的熱情。這背后顯然是經(jīng)濟利益的驅(qū)動。
社會廣泛參與經(jīng)營帶來活力的同時帶來隱患
如今，電話聲訊臺業(yè)務(wù)走向沒落，短信息業(yè)務(wù)卻取得巨大的成功。在短信息服務(wù)成為社會熱點時，有人開始擔(dān)心它會重蹈聲訊臺覆轍。但是，筆者認為，目前還不會。短信息生命蓬勃的動力一方面來源于無線通信載體的個人化特性，另一更重要的原因是它的發(fā)展采取了與聲訊臺發(fā)展完全不同的模式。可以說，聲訊業(yè)務(wù)的沒落一定程度上是基礎(chǔ)電信企業(yè)力求大而全，力求無所不能、肥水不流外人田，從而割斷產(chǎn)業(yè)鏈的結(jié)果；短信息的成功則在于產(chǎn)業(yè)鏈的社會延伸，讓更多的社會力量、社會資本進入這個市場，給這個市場帶來盎然生機。靈活，代表著經(jīng)營方式的靈活，代表著資費的靈活，靈活正是生命力的體現(xiàn)。這種生命順應(yīng)了信息化潮流。
短信息的社會參與在帶來信息服務(wù)業(yè)務(wù)飛速發(fā)展的同時也帶來了初期的無序性。各種經(jīng)營者在經(jīng)營方式、經(jīng)營理念、經(jīng)營規(guī)劃、經(jīng)營期望和目標方面參差不齊，不可避免地會出現(xiàn)一些不規(guī)范的動作，致使侵害消費者權(quán)益的行為屢有發(fā)生。
一下子涌入這么多信息服務(wù)經(jīng)營者，必然引發(fā)信息市場的激烈競爭。如果說電信市場面臨的是“價格戰(zhàn)”，那么信息市場面臨的就是“內(nèi)容戰(zhàn)”。畢竟，獨一無二的特性信息是稀缺資源，如121天氣預(yù)報、交通違章記錄等等，這些信息少之又少，絕大多數(shù)信息服務(wù)經(jīng)營者必須為信息內(nèi)容開發(fā)而打拼�？墒牵蓑v訊等少數(shù)知名信息服務(wù)經(jīng)營者外，絕大多數(shù)企業(yè)資金實力有限、開發(fā)能力不足，直接導(dǎo)致信息內(nèi)容的雷同，大多集中在聊天、娛樂等內(nèi)容上。“內(nèi)容戰(zhàn)”競爭的結(jié)果直接影響企業(yè)的生存能力。目前，國家鼓勵增值業(yè)務(wù)發(fā)展和民營資本進入，客觀造成短信息服務(wù)市場只進不出，可以想見，市場競爭只會加劇，“內(nèi)容戰(zhàn)”只會愈演愈烈。有的企業(yè)可能規(guī)避甚至無視法律法規(guī)，采取違規(guī)的經(jīng)營手段，開發(fā)違法違規(guī)的信息內(nèi)容。如今，互聯(lián)網(wǎng)上以灰色黃色信息吸引手機注冊、沒有任何資費介紹的帖子司空見慣；打開電視，信息業(yè)務(wù)的宣傳依然不規(guī)范；收聽電臺廣播，無法得知退訂的方式……這些現(xiàn)象說明仍然有不少信息服務(wù)經(jīng)營者在歧路上行進。
當然，短信息管理中的難點并不全是鏈條式管理方式帶來的。比如，利用手機短信詐騙犯罪、危害國家安全等問題，則是在國家法律層面上；另外，短信對語言文化的沖擊，比如挪威校園因短信流行影響正統(tǒng)語言而禁用短信，這又屬于文化層面。筆者在這里主要是討論短信息管理層面上的難點。
多管齊下，解決短信息管理難題
短信息業(yè)務(wù)高速發(fā)展，某種程度上是互聯(lián)網(wǎng)與通信網(wǎng)結(jié)合的產(chǎn)物，互聯(lián)網(wǎng)在促進信息服務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展的同時，帶來了互聯(lián)網(wǎng)自身特有的諸多問題，也造成了管理上的難點。《通知》的發(fā)布，能有效規(guī)范短信息服務(wù)，但不能解決所有問題。要規(guī)范短信息服務(wù)，我們可以從以下幾個方面著手：
一手抓管理，一手促發(fā)展，引導(dǎo)短信業(yè)務(wù)積極健康發(fā)展
目前，短信息業(yè)務(wù)均遵循了鼓勵發(fā)展的原則，在管制上采取降低門檻、鼓勵進入的策略。從實際效果看，近兩年進入增值電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域的企業(yè)數(shù)量增長較快，而且多為民營資本，增強了增值電信市場的活躍程度，呈現(xiàn)出較好的發(fā)展勢頭。這與國家關(guān)于優(yōu)化投資環(huán)境、搞活民營經(jīng)濟、吸引投資的政策精神是一致的。
但是以民營資本為代表的社會資本的進入，其資本活躍的特性也使得其管理有別于傳統(tǒng)的電信管理，如何避免“唯利是圖”、“賺一筆就走”、“打一槍換一個地方”等，如何防止可能危害用戶利益現(xiàn)象的發(fā)生，如何監(jiān)管好增值電信業(yè)務(wù)市場的服務(wù)質(zhì)量，是監(jiān)管部門必須關(guān)注的問題。其中更大的難度在于，不可能再用習(xí)慣的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)管理方法去監(jiān)管增值電信業(yè)務(wù)。
短信息業(yè)務(wù)發(fā)展到現(xiàn)在，市場退出或清退機制應(yīng)當提上日程，只有建立有進有出的、在政府監(jiān)管下的有序退出機制，才能提高服務(wù)質(zhì)量，引導(dǎo)短信息業(yè)務(wù)健康、持續(xù)發(fā)展。
著眼產(chǎn)業(yè)鏈，充分發(fā)揮約束機制
市場經(jīng)濟體制之下，政府不可能解決所有問題，從經(jīng)濟規(guī)律出發(fā)，發(fā)揮和完善產(chǎn)業(yè)鏈的約束機制，能夠最有效地促進對基礎(chǔ)電信有先天寄生性的增值業(yè)務(wù)市場服務(wù)質(zhì)量的提高，也能有效地控制和促進增值業(yè)務(wù)市場的健康有序發(fā)展。
要規(guī)范短信息業(yè)務(wù)服務(wù)質(zhì)量，重點是要抓好產(chǎn)業(yè)鏈中的“龍頭”——基礎(chǔ)電信企業(yè)。加強對基礎(chǔ)電信企業(yè)的監(jiān)管，能夠推進基礎(chǔ)電信企業(yè)完善與其合作者之間的約束機制，能夠促進短信息業(yè)務(wù)服務(wù)質(zhì)量的快速提高。
緊緊依靠用戶，發(fā)揮社會監(jiān)督作用
《廣州日報》5月份委托廣東現(xiàn)代國際市場研究有限公司在廣州市的調(diào)查顯示，超過八成消費者還沒有聽說過《通知》。由于基礎(chǔ)電信企業(yè)與增值電信經(jīng)營者有經(jīng)濟的紐帶關(guān)系，靠企業(yè)間的約束機制不可能完全解決所有問題，而電信監(jiān)管部門人力物力有限。因此，必須發(fā)揮第三方監(jiān)督力量——社會監(jiān)督，尤其是用戶的監(jiān)督才是不良短信息服務(wù)的“終結(jié)者”。只有讓用戶知道在短信息服務(wù)中的各項權(quán)益，才能從根本上發(fā)揮用戶的監(jiān)督作用，進而反饋到社會，發(fā)揮社會監(jiān)督作用。比如，用戶如果知道“首問負責(zé)”，可能會更多地選擇由電信企業(yè)客服中心退訂而不是直接面對CP，這有利于退訂服務(wù)的迅速到位。
與此同時，政府堅決支持用戶維護合法權(quán)益也是發(fā)揮用戶權(quán)益的重要保障，對于企業(yè)未履行服務(wù)程序的行為，政府應(yīng)堅決支持用戶維護自己權(quán)益。
鼓勵內(nèi)容開發(fā)，豐富業(yè)務(wù)內(nèi)涵，關(guān)注信息安全和知識產(chǎn)權(quán)
目前短信服務(wù)商主要集中在兩類業(yè)務(wù)的開發(fā)上：一是聊天、游戲；二是新聞、天氣預(yù)報等。信息內(nèi)容開發(fā)能力不足，缺乏特色和活力，大量內(nèi)容雷同，是當前短信息內(nèi)容開發(fā)中普遍存在的問題�！皟�(nèi)容戰(zhàn)”會促使短信息業(yè)務(wù)競爭加劇，在市場競爭的壓力下有可能促使個別經(jīng)營者采取不正規(guī)手段，直接影響短信息的服務(wù)質(zhì)量，也會促使經(jīng)營者在內(nèi)容上劍走偏鋒，走灰色、黃色路線。因此，我們一方面要鼓勵內(nèi)容開發(fā)，另一方面在信息安全和知識產(chǎn)權(quán)上也要給予足夠的關(guān)注。
分清責(zé)任，把握好短信息犯罪問題中的管理定位
當前，短信息領(lǐng)域出現(xiàn)的熱點應(yīng)該是兩個層面：一個是服務(wù)層面，另一個則是利用短信息違法犯罪。前者是行業(yè)主管部門的責(zé)任，也是信部電犤2004犦136號文件所規(guī)范的對象；后者則涉及公安、安全、宣傳等部門，電信監(jiān)管部門和企業(yè)承擔(dān)技術(shù)支撐和協(xié)助的責(zé)任，避免電信企業(yè)在短信息案件中承擔(dān)無限責(zé)任。
加強自律，發(fā)揮中介組織作用
推進短信息業(yè)務(wù)健康發(fā)展，還得發(fā)揮行業(yè)自律作用，促進經(jīng)營者自我約束，樹立長遠發(fā)展目標，樹立服務(wù)制勝、內(nèi)容開發(fā)制勝的觀念。發(fā)揮各方面的作用，方能促進短信息業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。
總之，電信監(jiān)管部門只要遵循“政府監(jiān)管、企業(yè)自律、社會監(jiān)督”的原則，始終把用戶利益放在首位，短信息服務(wù)上存在的問題并非是一個難解的局。
中國信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)(www.cnii.com.cn)
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