國外IPTV業(yè)務(wù)管制 走出灰色地帶
2007/05/16
自1999年英國Video Networks公司推出IPTV業(yè)務(wù)以來，國外的許多電信運營商相繼進(jìn)入IPTV市場，IPTV業(yè)務(wù)方興未艾。
IP技術(shù)的產(chǎn)生和發(fā)展帶來了管制上的新挑戰(zhàn)。目前,世界各國對IPTV的管制態(tài)度不盡相同。在一些已經(jīng)成立了融合管制機構(gòu)或者電信和有線電視允許互相滲透的國家，對IPTV的態(tài)度相對緩和，并已經(jīng)開始了IPTV管制方面的研究，如美國和歐盟國家；而在那些電信和有線電視管制機構(gòu)分立的國家，由于利益的對立，對于IPTV的管制還處于灰色地帶，如亞太地區(qū)的一些國家和地區(qū)。在這些國家或地區(qū)，電信和廣播電視的管制是在兩個監(jiān)管實體下進(jìn)行的，缺乏一個有效的支持電信和廣播電視業(yè)務(wù)融合的管制框架。電信和廣播電視的分而治之，造成業(yè)務(wù)提供者獲得管制許可的程序復(fù)雜而繁瑣，如韓國的KT和Hanaro正在努力游說管制部門，以獲得電視/寬帶廣播的許可證。同時，IPTV為電信和廣電兩個利益團(tuán)體之間帶來了潛在的利益沖突。在這種管制形態(tài)和競爭態(tài)勢下，IPTV成為管制的難點，對IPTV是否實施有效管制也成為IPTV發(fā)展的障礙。
IPTV的市場準(zhǔn)入
IPTV的市場準(zhǔn)入包括兩方面的問題：一是國家管制機構(gòu)允許經(jīng)營IPTV市場主體的范圍；二是這些被允許的市場主體從事IPTV業(yè)務(wù)門檻的高低。
第一個問題涉及的主要是，國家是否允許傳統(tǒng)的電信公司從事IPTV業(yè)務(wù)。根據(jù)各國電信市場的實際情況，在那些電信市場比較發(fā)達(dá)的國家，一般都實行全業(yè)務(wù)經(jīng)營，不但允許有線電視運營商提供語音服務(wù)，也允許電信公司提供電視業(yè)務(wù)。英國是歐盟國家中較早開始電信運營商和有線電視公司之間全業(yè)務(wù)競爭的國家。1992年，英國修訂了有線廣播電視法案，允許有線電視公司兼營電話業(yè)務(wù)，而對電信運營商提供有線電視業(yè)務(wù)的許可證最初只是特許發(fā)放，限制傳統(tǒng)電信運營商——英國電信（BT）向大眾提供廣播業(yè)務(wù)。但是，這項限制性規(guī)定并沒有考慮應(yīng)用到通過互聯(lián)網(wǎng)傳送的廣播業(yè)務(wù)上。1997年，英國又作出決定，逐步取消對公眾電信運營商經(jīng)營廣播電視業(yè)務(wù)的限制。目前，英國基本實現(xiàn)了有線電視與電信業(yè)務(wù)的對稱開放。
美國于1996年頒布的《電信法》允許傳統(tǒng)電信運營商（ILEC）進(jìn)入視頻市場，政策制定者希望ILEC能夠進(jìn)入視頻傳送市場，有線電視運營商能夠進(jìn)入本地電話市場。前FCC主席曾表示：“政府不是阻礙IPTV部署的因素”，F(xiàn)CC的政策是鼓勵高速互聯(lián)網(wǎng)接入的發(fā)展，允許通過不同的傳送平臺提供電視業(yè)務(wù)。
第二個問題主要針對許可證，即傳統(tǒng)的電信公司需要取得哪些許可證才可以從事IPTV業(yè)務(wù)。許可證之所以重要，是因為其本身就可以成為市場準(zhǔn)入的壁壘。拿美國的情況來說，根據(jù)美國的法律，經(jīng)營有線電視業(yè)務(wù)的公司必須擁有本地的特許權(quán)，并需要為此付費。因此，對于新開展電視業(yè)務(wù)的RBOC（經(jīng)營傳統(tǒng)電話業(yè)務(wù)的地方貝爾運營公司）來說，在提供IPTV業(yè)務(wù)之前，必須取得地方政府的“特別許可”。而美國有數(shù)千家特許主體，
每個主體都有自己的申請流程、規(guī)則和費用。RBOC如果要獲得每一個本地許可，則需要花費數(shù)年的時間和高額的費用。因此，單純?yōu)楂@得所需要的特許權(quán)，就足以使電話公司開展電視業(yè)務(wù)的速度慢下來。因此，許可證是各國電信公司進(jìn)入IPTV市場的最大障礙。
筆者認(rèn)為，許可證問題的實質(zhì)涉及對IPTV業(yè)務(wù)性質(zhì)的認(rèn)定問題，即IPTV究竟屬于信息服務(wù)還是電視服務(wù)。根據(jù)其歸屬的業(yè)務(wù)種類不同，開展IPTV業(yè)務(wù)所需要獲得的許可證也就不同。如果歸于信息服務(wù)，則電信公司大多已經(jīng)獲得了信息服務(wù)的許可證。即使未獲得，那么申請獲得的手續(xù)也不麻煩。而如果將其劃入電視服務(wù)的話，電信公司則需要重新申請獲得開展電視業(yè)務(wù)的許可證。在那些管制機構(gòu)分立的國家，出于部門利益的考慮，電信公司并不能很容易地獲得電視業(yè)務(wù)許可證。如同上文所提到的美國電信運營商所遇到的困境一樣，許可證明顯阻礙了電信運營商和有線電視提供商展開平等競爭。
針對IPTV性質(zhì)的歸屬問題，美國進(jìn)行了激烈的討論：“電信公司在運營IPTV前，是否應(yīng)取得電視許可權(quán)？”“IPTV應(yīng)該是電視業(yè)務(wù)還是數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)？”對此，電信和有線電視兩大陣營各執(zhí)一詞。就此問題，F(xiàn)CC主席表示，“FCC的政策應(yīng)該方便有線電視公司以外的競爭者（電信運營商）進(jìn)入視像業(yè)，不應(yīng)在‘本地特許’方面出現(xiàn)障礙�！边@可謂是對IPTV管制爭議具有傾向性的態(tài)度。
IPTV業(yè)務(wù)催生新的管制機構(gòu)
2003年，英國推出了新的《通信法》，其主要內(nèi)容是成立融合的管制機構(gòu)——Ofcom。Ofcom代替了英國原來的5個電信管理機構(gòu)（Oftel、獨立電視委員會、無線局、無線通信agency和廣播標(biāo)準(zhǔn)委員會），這個超管制機構(gòu)設(shè)置的目的是使通信領(lǐng)域的相關(guān)政策更加明確和一致。2003年頒布的《通信法》規(guī)定了Ofcom在電子通信網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)和廣播領(lǐng)域的職責(zé)和權(quán)力，并對5個歐盟通信指令中的4個作出具體實施規(guī)定。法國等一批歐盟國家在ICT產(chǎn)業(yè)有三大監(jiān)管機構(gòu)：無線電頻譜分配機構(gòu)、電信監(jiān)管機構(gòu)、廣播電視監(jiān)管機構(gòu)。為了讓所有的網(wǎng)絡(luò)都能運行融合的業(yè)務(wù)、技術(shù)，歐盟幾年前就已經(jīng)通過新的管制框架，20多個歐盟成員國正在積極醞釀成立新的融合監(jiān)管機構(gòu)。
各國對IPTV業(yè)務(wù)內(nèi)容的管制
筆者認(rèn)為，IPTV內(nèi)容管制的實質(zhì)問題是國家對基于IP傳送的內(nèi)容是否進(jìn)行管制。對此，各國在這一問題上表現(xiàn)出不同的態(tài)度：
新加坡是全世界互聯(lián)網(wǎng)普及率最高的國家。在互聯(lián)網(wǎng)管制方面，新加坡通過了《網(wǎng)絡(luò)管理辦法》、《網(wǎng)絡(luò)行為準(zhǔn)則》和《網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容指導(dǎo)原則》，明確網(wǎng)絡(luò)活動必須依照該規(guī)定，若通過網(wǎng)絡(luò)傳遞下列內(nèi)容者，將對網(wǎng)絡(luò)業(yè)者予以處罰：①危害公共安全與國防（如危言聳聽、破壞政府威信、誤導(dǎo)公眾與反對政府言論）；②破壞種族及宗教和諧（如引起種族仇恨、宗教狂熱等）；③違反公共道德（如色情、猥褻、暴力、恐怖、裸體、性、同性戀等）。
德國是全球第一個制定網(wǎng)絡(luò)成文法的國家。政府于1997年頒布《信息與通訊服務(wù)法》（又稱多元媒體法），用來解決經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)倪`法內(nèi)容，包含猥褻、色情、惡意言論、謠言、反猶太人等宣揚種族主義的言論，還嚴(yán)格規(guī)范了有關(guān)納粹的言論思想與圖片等相關(guān)信息。此法規(guī)定：“內(nèi)容服務(wù)者”需要就其服務(wù)內(nèi)容的合法性負(fù)責(zé)；“服務(wù)提供者”在明知其內(nèi)容不合法，且可以以技術(shù)阻止其內(nèi)容進(jìn)入的情況下方需負(fù)責(zé)；至于“接入服務(wù)提供者”則是提供接入服務(wù)的運營商，其業(yè)務(wù)范圍與網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容并無直接關(guān)系，無須對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容負(fù)責(zé)。
美國于1996年通過《適當(dāng)通訊法》，其中規(guī)定，在未滿十八歲未成年者可以接觸到的電信裝置或交互式的計算機服務(wù)上，制作、裝設(shè)、教唆、傳播或容許任何傳播具有猥褻、低俗不雅的內(nèi)容（包含言論、詢問、建議、影像等），或展示任何“當(dāng)代社會標(biāo)準(zhǔn)”判斷下，明顯令人不悅的方式描寫性交活動或器官者，將被視為犯罪，違者將處以兩萬五千美元以下罰金，二年以下徒刑，或兩者并罰。但是，此法被聯(lián)邦最高法院于1997年6月以“違反成年人的言論自由基本權(quán)利”為由，判決該法違憲。
美國于1998年10月通過的《網(wǎng)絡(luò)免稅法案》中規(guī)定，商業(yè)成人網(wǎng)站經(jīng)營者若提供給未滿18歲者瀏覽缺乏嚴(yán)肅文學(xué)、藝術(shù)、政治、科學(xué)價值的裸體與性行為影像及文字內(nèi)容時，不得享有網(wǎng)絡(luò)免稅之優(yōu)惠。而此法立即受到相關(guān)部門的質(zhì)疑，賓州地方法院于該法實施的同一天便發(fā)出禁止令，禁止司法部依據(jù)該法執(zhí)行和起訴。
美國在相關(guān)立法失敗后，就轉(zhuǎn)入了行業(yè)自律以及運用技術(shù)手段，對部分網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容做勸導(dǎo)與管理，并呼吁家長、電信行業(yè)、學(xué)校、圖書館及政府相關(guān)部門一起合作，更加注重對兒童身心健康的保護(hù)，使其免受有害信息的侵害。
加拿大對互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的管理采取“自我規(guī)制”的手段，即通過國家的正式授權(quán)，由行業(yè)自行對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容進(jìn)行管制。
“自我規(guī)制”的含義是：通過私人自治、市場主導(dǎo)，能夠形成互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)應(yīng)遵循的游戲規(guī)則，并有助于國家正式立法，提高政府管制效率。加拿大的“自我規(guī)制”實踐，旨在增強互聯(lián)網(wǎng)運行的確定性和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的效率，其根本價值取向在于保持和促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)上“言說的自由”或“表達(dá)自由”，以及信息的自由流動，并形成對有爭議的和攻擊性網(wǎng)絡(luò)信息的糾紛解決機制。
正是在“自我規(guī)制”思想的指導(dǎo)下，加拿大已經(jīng)成為世界上最發(fā)達(dá)的“互聯(lián)網(wǎng)國家”。2000年初，加拿大34%的家庭、61%的中小企業(yè)和所有的公立學(xué)校、圖書館都已經(jīng)連通互聯(lián)網(wǎng)。加拿大將網(wǎng)絡(luò)信息分為非法信息和攻擊性信息兩類。非法性信息的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是以加拿大現(xiàn)行法律為依據(jù)，而攻擊性信息則是指那些盡管沒有違反加拿大現(xiàn)行法律，但是為公眾的、社會的、文化的行為準(zhǔn)則所不認(rèn)可，如面向未成年人的煙酒廣告、暴力內(nèi)容，以及其他種種“反社會”的行為，對攻擊性信息的界定和規(guī)制都有賴于公眾的選擇和行業(yè)組織的自律。
同時，加拿大還加強了對公眾互聯(lián)網(wǎng)知識的教育。加拿大先后制定了若干自律性的道德規(guī)范，如互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商協(xié)會 (CAIP)就規(guī)定：“CAIP成員不應(yīng)有意提供非法信息的服務(wù)”，并且“和法律執(zhí)行部門保持合作”，如加拿大標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會的《個人信息保護(hù)示范法》和《電子商務(wù)中的消費者保護(hù)原則》。同時，加拿大政府還頒布了《自律性規(guī)范指南的發(fā)展和應(yīng)用》。在所有這些過程中，加拿大政府并非無事可做，而是依然扮演著政策的倡導(dǎo)者和制定者的角色，并保障“自我規(guī)制”實踐的公平運作，并特別注重對消費者、公眾和中小企業(yè)權(quán)益的保護(hù)，必要時還提供資金上的支持以及國際間的合作。
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