國(guó)際上三網(wǎng)融合的監(jiān)管體制和政策及對(duì)我國(guó)的啟示

朱金周 2008/11/11　　

　　隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展和社會(huì)信息化需求的增加，包括固定網(wǎng)和移動(dòng)網(wǎng)的融合，通信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和廣電網(wǎng)的融合以及下一代網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)融合已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展主流趨勢(shì)。為適應(yīng)融合發(fā)展的需要，國(guó)際上許多國(guó)家和地區(qū)在電信、廣電和互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管體制和政策上不斷爭(zhēng)論、探索和完善，對(duì)我國(guó)推進(jìn)三網(wǎng)融合有重要啟示意義。

一、國(guó)際上三網(wǎng)融合的監(jiān)管體制

　　電信、廣電和互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管體制可以是分立的，也可以是融合的。但體制融合已經(jīng)成為三網(wǎng)融合的重要組成部分，國(guó)際上在建立和完善融合的監(jiān)管體制方面各有特色。根據(jù)是否成立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)，可以將國(guó)際上三網(wǎng)融合的監(jiān)管體制分為兩大類：“完全融合監(jiān)管體制”；“相對(duì)融合監(jiān)管體制”。

　　1．“完全融合監(jiān)管體制”

　　“完全融合監(jiān)管體制”是指設(shè)立融合的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)廣電和電信進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。主要分為兩類：

　　(1)不區(qū)分廣電和電信，統(tǒng)一監(jiān)管

　　數(shù)字化“模糊”了電信信號(hào)的物理屬性。數(shù)字、文字、語音、圖像、視頻等不同的信息類型均可變換為以二進(jìn)制為基礎(chǔ)的數(shù)字信號(hào)在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行處理和傳輸。歐盟準(zhǔn)確完整地抓住并適應(yīng)這一特點(diǎn)，在電子通信領(lǐng)域建立起了明確的監(jiān)管框架。歐盟2002年出臺(tái)了《電子通訊網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管框架》，統(tǒng)一規(guī)范電信網(wǎng)絡(luò)、有線電視網(wǎng)絡(luò)及相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。該框架由歐盟議會(huì)和理事會(huì)頒布的5個(gè)指令組成。截至2004年5月1日，所有歐盟成員國(guó)都將其轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法律，適用于通過電子方式傳輸?shù)耐ㄐ欧⻊?wù)，包括無線與固定，數(shù)據(jù)與語音，互聯(lián)網(wǎng)與交換電路，廣播業(yè)務(wù)和點(diǎn)到點(diǎn)的個(gè)人通信業(yè)務(wù)。2007年，《歐盟視聽媒體業(yè)務(wù)指令》對(duì)不同網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。歐盟關(guān)于電子通信的立法宗旨是鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，為創(chuàng)新型的公司提供市場(chǎng)機(jī)會(huì)，從而最終讓消費(fèi)者享受到更低廉、更多樣、更優(yōu)質(zhì)的電信服務(wù)。在融合監(jiān)管方面，英國(guó)最為徹底。英國(guó)2003年將原來的電信管理局、無線電通信管理局、獨(dú)立電視委員會(huì)、無線電管理局、播放標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)5個(gè)機(jī)構(gòu)融合成立了統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——通信管理局(OFCOM)，全面負(fù)責(zé)電信、電視和無線電的監(jiān)管，徹底打破了信息領(lǐng)域中存在的各種壁壘，使技術(shù)和業(yè)務(wù)進(jìn)一步融合。OFCOM分為六大塊：內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)分部、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和頻譜分部、戰(zhàn)略市場(chǎng)發(fā)展分部、組織計(jì)劃發(fā)展分部、頻譜政策分部、競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)分部。從部門分類和部門職責(zé)中，基本看不出廣電和電信分塊管理的痕跡。另外，對(duì)于一些具體事務(wù)，需要兩個(gè)或幾個(gè)部門配合實(shí)施，例如技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和頻譜分部與頻譜政策分部需要配合實(shí)施對(duì)頻譜的管理。在網(wǎng)絡(luò)管理方面，廣播電視和電信網(wǎng)絡(luò)都視為統(tǒng)一的電子通訊網(wǎng)絡(luò)。在內(nèi)容管理方面，OFCOM董事會(huì)中的內(nèi)容委員會(huì)負(fù)責(zé)廣播內(nèi)容監(jiān)管、媒體教育，并就同時(shí)涉及內(nèi)容/文化方面和經(jīng)濟(jì)/產(chǎn)業(yè)方面的廣播事務(wù)，向董事會(huì)提供咨詢。

　　(2)區(qū)分廣電和電信，統(tǒng)一監(jiān)管

　　在統(tǒng)一機(jī)構(gòu)和框架內(nèi)，設(shè)立不同的部門對(duì)電信和廣電分別監(jiān)管。美國(guó)是全球最早實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)融合的國(guó)家。1934年，依據(jù)《1934年通信法》，美國(guó)即已經(jīng)成立了具有綜合監(jiān)管功能的美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC)。FCC監(jiān)管內(nèi)容包括公共電信、專用電信、廣播電視、無線頻率等，F(xiàn)CC的成立消除了美國(guó)通信產(chǎn)業(yè)中所存在的政出多門、相互分隔的現(xiàn)緣。但是，F(xiàn)CC在內(nèi)部分設(shè)不同的部門分別監(jiān)管電信業(yè)和有線電視業(yè)，具體是：電信業(yè)由有線競(jìng)爭(zhēng)局和執(zhí)行局具體監(jiān)管，廣播電視業(yè)由媒體局監(jiān)管。他們之間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是通信業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)辦公室。利用有線電視網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)星、廣播電視網(wǎng)絡(luò)傳輸影視節(jié)目都屬于媒體局的管轄范圍。而利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)傳輸影視節(jié)目則需要對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)界定——是有線電視服務(wù)還是信息服務(wù)，如屬于有線電視服務(wù)，仍屬媒體局監(jiān)管范圍，而屬于信息服務(wù)，則屬于FCC放松監(jiān)管的范疇。

　　2．相對(duì)融合監(jiān)管體制

　　“相對(duì)融合監(jiān)管體制”是指雖然沒有成立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但是能夠在法律和體制框架內(nèi)對(duì)廣電和電信有效協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌發(fā)展。主要分為兩類：

　　(1)網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)容分設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，依法統(tǒng)籌發(fā)展

　　典型案例是法國(guó)、德國(guó)等。在法國(guó)，最高視聽委員會(huì)(CSA)是一個(gè)獨(dú)立的廣播電視監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理包括公營(yíng)、私營(yíng)，全國(guó)和地方電視節(jié)目市場(chǎng)，該機(jī)構(gòu)享有政府授予的極大權(quán)利，包括從人事提名、經(jīng)費(fèi)管理、政策提案、市場(chǎng)監(jiān)督、監(jiān)督懲處等。法國(guó)電信監(jiān)管局(ART，2005年7月改為電子通信與郵政監(jiān)管局(ARCEP))是電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)。二者的分工是：

　　①在監(jiān)管方面的分工，CSA監(jiān)管內(nèi)容，尤其是視聽業(yè)務(wù)的內(nèi)容，電信監(jiān)管局監(jiān)管(網(wǎng)絡(luò))容量和管道(頻道)；

　�、趶谋O(jiān)管職能上講，ARCEP沒有對(duì)廣播電視行業(yè)的監(jiān)管職能。但在電子通信運(yùn)營(yíng)商之間出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分歧時(shí)，不管這個(gè)網(wǎng)絡(luò)是受監(jiān)管抑或沒有受監(jiān)管，ARCEP有權(quán)進(jìn)行調(diào)解監(jiān)管。

　　(2)網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)容分設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)納入統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制框架

　　這類國(guó)家和地區(qū)雖然網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)容監(jiān)管分立，但是考慮到信息通信和媒體行業(yè)的進(jìn)一步融合，將媒體和信息通信管理機(jī)構(gòu)置于同一政府部門管轄之下。新加坡和我國(guó)香港地區(qū)的融合監(jiān)管體制可以歸入此類。我國(guó)香港地區(qū)現(xiàn)行監(jiān)管體系將網(wǎng)絡(luò)和內(nèi)容監(jiān)管分離，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和內(nèi)容監(jiān)管是兩個(gè)并列的體系，在各自的體系內(nèi)擁有獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法律法規(guī)。在內(nèi)容監(jiān)管方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)是廣播事務(wù)管理局。該局的職責(zé)是根據(jù)《廣播條例》、《電訊條例》及《廣播事務(wù)管理局條例》確定的，負(fù)責(zé)對(duì)香港持有牌照的電視及電臺(tái)廣播機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管；在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)是電訊管理局，監(jiān)管的法律依據(jù)是《電訊條例》。配合《廣播條例》的修訂，該法將傳送設(shè)施的監(jiān)管完全納入電信法規(guī)。同時(shí)，工商及科技局作為兩個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同的行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)廣電及電信政策的制定及兩個(gè)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。香港正進(jìn)一步推進(jìn)融合監(jiān)管，擬首先成立通訊事務(wù)管理局，然后在該局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下修訂《廣播條例》和《電訊條例》，然后統(tǒng)一協(xié)調(diào)對(duì)整個(gè)電子通訊行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的《通訊條例》法律的修改。

二、國(guó)際上三網(wǎng)融合的監(jiān)管政策

　　監(jiān)管政策是落實(shí)三網(wǎng)融合體制的具體措施。體制與政體等國(guó)情有關(guān)，但無論是“完全融合監(jiān)管體制”，還是“相對(duì)融合監(jiān)管體制”，在具體監(jiān)管政策上都具有趨同性。另外，還有一些國(guó)家和地區(qū)雖然沒有成立融合的監(jiān)管體制，但是，為了推進(jìn)三網(wǎng)融合，也加大了三網(wǎng)協(xié)調(diào)力度，并采取了相適應(yīng)的監(jiān)管政策。國(guó)際上推進(jìn)三網(wǎng)融合最重要的三條政策：一是網(wǎng)絡(luò)與技術(shù)中立；二是業(yè)務(wù)雙向進(jìn)入；三是重視內(nèi)容監(jiān)管，但對(duì)互聯(lián)網(wǎng)和廣播電視節(jié)目?jī)?nèi)容監(jiān)管力度不同。在具體做法上，各國(guó)和地區(qū)由于體制和國(guó)情不同則各有側(cè)重。

　　1．確立網(wǎng)絡(luò)與技術(shù)中立原則

　　無論是完全融合的監(jiān)管體制還是相對(duì)融合的監(jiān)管體制，都堅(jiān)持網(wǎng)絡(luò)與技術(shù)中立原則，允許運(yùn)營(yíng)商自行選擇相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)傳播內(nèi)容。歐盟監(jiān)管框架指令認(rèn)為，無需考慮傳播內(nèi)容的種類，而將“電子通信網(wǎng)”定義為“廣播與電視網(wǎng)以及有線電視網(wǎng)、衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)、固定(電路交換和分組交換)網(wǎng)絡(luò)及互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)地面網(wǎng)和電纜系統(tǒng)在內(nèi)的電磁手段傳輸信號(hào)的其他資源�！被谶@一要求，無論是建立完全融合體制的英國(guó)，還是建立相對(duì)融合體制的法國(guó)、德國(guó)等歐盟國(guó)家都已經(jīng)將其轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法律。但歐盟各國(guó)具體做法略有區(qū)別。我國(guó)香港地區(qū)在修訂《廣播條例》和《電訊條例》時(shí)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的監(jiān)管也進(jìn)行了統(tǒng)一梳理，將原來屬于《廣播條例》規(guī)范范圍的廣電網(wǎng)絡(luò)設(shè)施納入《電訊條例》進(jìn)行規(guī)范，從而確定了網(wǎng)絡(luò)及技術(shù)中立的內(nèi)容監(jiān)管原則。

　　2．業(yè)務(wù)上允許雙向進(jìn)入

　　業(yè)務(wù)融合是三網(wǎng)融合的表現(xiàn)形式。很多國(guó)家和地區(qū)，在原屬于電信企業(yè)經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)和原屬于廣電企業(yè)經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)層面已經(jīng)允許電信與廣電的雙向進(jìn)入。其中，對(duì)電信業(yè)采取促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)開放的放寬準(zhǔn)入辦法，但對(duì)進(jìn)入廣電業(yè)的準(zhǔn)入相對(duì)嚴(yán)格一些。從立法上來看，分兩種情形：

　　(1)立法明確規(guī)定雙向進(jìn)入

　　對(duì)電信業(yè)采取競(jìng)爭(zhēng)開放監(jiān)管辦法，對(duì)廣電業(yè)的準(zhǔn)入相對(duì)嚴(yán)格一些。如美國(guó)1996年《電信法》修改后，允許電信運(yùn)營(yíng)商與有線電視運(yùn)營(yíng)商相互進(jìn)入，經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)無需獲得許可，經(jīng)營(yíng)有線電視業(yè)務(wù)需要獲得許可。產(chǎn)業(yè)間的雙向進(jìn)入只是三網(wǎng)融合的一個(gè)前提條件。美國(guó)的有線電視公司和電信運(yùn)營(yíng)商都可以提供話音、數(shù)據(jù)和視頻業(yè)務(wù)。但由于本地特許制度的存在，電信運(yùn)營(yíng)商提供有線電視業(yè)務(wù)需要獲得地方政府的本地許可證。2006年12月，F(xiàn)CC修訂了本地特許制度，消除了進(jìn)入本地電視市場(chǎng)的障礙，改善了電信公司開展IPTV的大環(huán)境。英國(guó)《2003年通信法》對(duì)于經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)實(shí)行一般授權(quán)制，申請(qǐng)電信業(yè)務(wù)不需要許可證，而經(jīng)營(yíng)廣播電視業(yè)務(wù)需要許可證。香港《電訊條例》和《廣電條例》都允許電信與廣電運(yùn)營(yíng)商進(jìn)入對(duì)方市場(chǎng)。

　　(2)有的國(guó)家和地區(qū)雖然沒有明確的法律規(guī)定，但實(shí)踐中已經(jīng)實(shí)現(xiàn)雙向進(jìn)入

　　例如，德國(guó)實(shí)行網(wǎng)絡(luò)和內(nèi)容分別管理的體制，網(wǎng)絡(luò)由聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管局管理，內(nèi)容由各州獨(dú)立媒體管理局監(jiān)管，而對(duì)既涉及網(wǎng)絡(luò)，又涉及內(nèi)容的三網(wǎng)融合問題，聯(lián)邦和州政府都沒有專門的法律規(guī)定，但無論是廣播公司還是電信運(yùn)營(yíng)商都在經(jīng)營(yíng)融合業(yè)務(wù)。

　　值得一提的是：在對(duì)融合性業(yè)務(wù)形態(tài)的監(jiān)管方面，廣電企業(yè)和電信企業(yè)都可以經(jīng)營(yíng)。但不同的國(guó)家和地區(qū)對(duì)其采取了不同的監(jiān)管措施。有的國(guó)家和地區(qū)制定了統(tǒng)一的融合類業(yè)務(wù)監(jiān)管法律。例如，加拿大1999年頒布《新媒體豁免令》，將“新媒體”定義為“利用互聯(lián)網(wǎng)傳播廣播電視的媒體”，并規(guī)定利用互聯(lián)網(wǎng)傳播廣播電視(IPTV)可以免予申請(qǐng)?jiān)S可證。日本2002年出臺(tái)了《電信業(yè)務(wù)廣播法》，保證了通過電信寬帶網(wǎng)絡(luò)順利傳輸電視節(jié)目，推動(dòng)了IPTV業(yè)務(wù)的發(fā)展。而德國(guó)、新加坡等國(guó)家將IPTV等融合性業(yè)務(wù)作為廣播業(yè)務(wù)監(jiān)管，適用于廣電法律，但是允許電信企業(yè)經(jīng)營(yíng)。例如，德國(guó)電信的寬帶DSL可以接收電視節(jié)目，并且已經(jīng)獲得通過IPTV現(xiàn)場(chǎng)直播足球超級(jí)聯(lián)賽的許可。

　　3．對(duì)互聯(lián)網(wǎng)和廣播電視節(jié)目?jī)?nèi)容監(jiān)管力度不同

　　各國(guó)和地區(qū)普遍重視內(nèi)容監(jiān)管，并有一些共同的價(jià)值取向，例如關(guān)注個(gè)人隱私權(quán)和未成年人保護(hù)等。同時(shí)，由于意識(shí)形態(tài)、歷史傳統(tǒng)和社會(huì)發(fā)展階段的差異，各國(guó)內(nèi)容監(jiān)管范圍也有明顯的不同。除了傳統(tǒng)的內(nèi)容管理之外，各國(guó)和地區(qū)還非常重視視聽內(nèi)容管理。例如，法國(guó)在2006年修改《郵電法》內(nèi)容中，突出視聽服務(wù)和電子通信在立法上的相關(guān)性。我國(guó)對(duì)文化和意識(shí)形態(tài)管理也非常重視。我國(guó)傳統(tǒng)的文化管理部門是根據(jù)文化產(chǎn)業(yè)的不同門類進(jìn)行設(shè)置的；而根據(jù)相關(guān)規(guī)定，目前信息網(wǎng)絡(luò)上的內(nèi)容由多個(gè)部門分管。

　　國(guó)際上對(duì)于通過廣播和有線電視網(wǎng)絡(luò)傳播的內(nèi)容監(jiān)管普遍要嚴(yán)于對(duì)于通過互聯(lián)網(wǎng)等電子通信網(wǎng)絡(luò)傳播的廣播電視內(nèi)容。各國(guó)和地區(qū)普遍將節(jié)目?jī)?nèi)容的監(jiān)管分為兩個(gè)方面：(1)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容監(jiān)管；(2)廣播電視節(jié)目?jī)?nèi)容監(jiān)管。對(duì)在互聯(lián)網(wǎng)上傳輸?shù)膬?nèi)容和廣播電視節(jié)目?jī)?nèi)容實(shí)行不同程度的監(jiān)管，對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)上的內(nèi)容監(jiān)管較為寬松，而對(duì)于廣播電視節(jié)目的內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。例如，美國(guó)電信法，對(duì)廣播電視節(jié)目?jī)?nèi)容監(jiān)管進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。在互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理方面，通過技術(shù)手段實(shí)行分級(jí)制，不直接干涉互聯(lián)網(wǎng)上傳播的內(nèi)容，倡導(dǎo)行業(yè)自律。美國(guó)FCC于1997年3月27日公布《網(wǎng)絡(luò)與電訊傳播政策》報(bào)告，其中對(duì)于網(wǎng)絡(luò)與傳統(tǒng)媒體的比較評(píng)估后，主張政府政策應(yīng)避免對(duì)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的不必要管制；傳統(tǒng)媒體管理規(guī)范不完全適用于網(wǎng)絡(luò)管理。

　　但是，對(duì)于融合性業(yè)務(wù)的內(nèi)容監(jiān)管則相對(duì)復(fù)雜，主要原因是很多國(guó)家(例如美國(guó))對(duì)如何定義IPTV等融合性業(yè)務(wù)還存在爭(zhēng)議。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要在于如何定義IPTV的業(yè)務(wù)性質(zhì)，即IPTV是屬于廣播電視傳送業(yè)務(wù)還是屬于信息服務(wù)，其是否應(yīng)該遵循有關(guān)有線電視業(yè)務(wù)的規(guī)則。如果把IPTV定義為信息服務(wù)，那么IPTV的節(jié)目?jī)?nèi)容將適用對(duì)互聯(lián)網(wǎng)上內(nèi)容的管制規(guī)則：如果視為廣播電視業(yè)務(wù)，將受到比較嚴(yán)格的節(jié)目?jī)?nèi)容的管制。

三、國(guó)際上三網(wǎng)融合監(jiān)管體制和政策對(duì)我國(guó)的啟示

　　國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，三網(wǎng)融合仍然受到實(shí)踐的限制，“三網(wǎng)融合”并不必然過渡到“三網(wǎng)合一”。在可預(yù)見的將來，廣電運(yùn)營(yíng)商和電信運(yùn)營(yíng)商將在電視/電信業(yè)務(wù)的不同整合上展開激烈競(jìng)爭(zhēng)，但是，沒有一個(gè)平臺(tái)能夠在融合中受到讓其他運(yùn)營(yíng)商處于非常劣勢(shì)的競(jìng)爭(zhēng)程度。因此，推進(jìn)三網(wǎng)融合不能一蹴而就，需要注意方式和策略。我們認(rèn)為，以下幾點(diǎn)尤其需要注意：

　　1．統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)和允許雙向進(jìn)入

　　信息技術(shù)持續(xù)快速發(fā)展奠定了三網(wǎng)融合的基礎(chǔ)，但是，國(guó)際三網(wǎng)融合實(shí)踐表明，制度和體制是推進(jìn)三網(wǎng)融合的必要條件和基本保障。但各國(guó)和地區(qū)在建立和完善融合的監(jiān)管體制方面卻各有特色：

　　(1)建立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，或者如英國(guó)OFCOM，不區(qū)分廣電和電信，統(tǒng)一監(jiān)管。或者如美國(guó)FCC區(qū)分廣電和電信，統(tǒng)一監(jiān)管；

　　(2)雖然沒有成立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但是能夠在法律和體制框架內(nèi)對(duì)廣電和電信有效協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌發(fā)展。例如中國(guó)香港等。

　　但是，各國(guó)和地區(qū)的具體做法都應(yīng)當(dāng)與國(guó)情相適應(yīng)。例如，即使同是實(shí)施歐盟統(tǒng)一框架，但法國(guó)、德國(guó)和英國(guó)的監(jiān)管體制并不完全一樣。融合的監(jiān)管體制需要統(tǒng)一的法律體系相配合。但是，統(tǒng)一的法律體系是指內(nèi)容要統(tǒng)一，不能相互矛盾，而在形式上，則可以是同一部基本法律，例如，美國(guó)《電信法》和英國(guó)《電信法》對(duì)網(wǎng)絡(luò)和內(nèi)容統(tǒng)一規(guī)范：對(duì)廣電與電信進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管；也可以是多部基本法律，例如我國(guó)香港地區(qū)則分別依據(jù)《電訊條例》和《廣電條例》進(jìn)行監(jiān)管。國(guó)際上推進(jìn)三網(wǎng)融合政策相同之處都是允許電信與廣電的雙向進(jìn)入。其中，對(duì)電信業(yè)采取促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)開放的放寬準(zhǔn)入辦法，但對(duì)進(jìn)入廣電業(yè)的準(zhǔn)入相對(duì)嚴(yán)格一些。

　　我國(guó)三網(wǎng)融合的推進(jìn)工作在實(shí)踐中取得了一定的進(jìn)展，但相關(guān)體制和政策仍然不適應(yīng)三網(wǎng)融合的需要。一方面非廣電企業(yè)無法申請(qǐng)到以電視機(jī)為接收終端的《信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證》，電信企業(yè)只能與上海文廣等少數(shù)幾家獲得IPTV、手機(jī)電視牌照的企業(yè)合作，節(jié)目源的壟斷阻礙了三網(wǎng)融合的發(fā)展；另一方面，廣電企業(yè)也未開展電信業(yè)務(wù)。出現(xiàn)這些現(xiàn)象的深層次根源主要是體制和政策問題，尤其是禁止雙向進(jìn)入的政策為三網(wǎng)融合設(shè)置了緊箍咒。同時(shí)，由于改革不同步等原因，到目前為止，廣電網(wǎng)臺(tái)分離等改革仍然不到位，在經(jīng)營(yíng)性環(huán)節(jié)沒有引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也是目前三網(wǎng)融合難以深入推進(jìn)的一個(gè)重要原因。因此，需要加快體制改革，打破部門主義，推進(jìn)制度創(chuàng)新。

　　2．充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用

　　市場(chǎng)機(jī)制是推進(jìn)三網(wǎng)融合的基礎(chǔ)。一方面，廣電和電信堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作不動(dòng)搖；另一方面，廣電和電信企業(yè)可以以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，通過合作方式開展融合業(yè)務(wù)。美國(guó)、歐盟各國(guó)等都已經(jīng)在電信市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)，并對(duì)廣電體制進(jìn)行了改革，將公共管理和市場(chǎng)運(yùn)作區(qū)分開來。三網(wǎng)融合走在前列的國(guó)家和地區(qū)廣電市場(chǎng)化改革都基本到位，而企業(yè)的市場(chǎng)化合作也是三網(wǎng)融合的一個(gè)重要途徑。廣電企業(yè)和電信企業(yè)可以通過合作等多種形式提供網(wǎng)絡(luò)融合業(yè)務(wù)，而無須在不熟悉的環(huán)境下開拓新的業(yè)務(wù)。我國(guó)廣電與電信企業(yè)需要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、利益共享、優(yōu)勢(shì)合作前提下，加大在資本、業(yè)務(wù)等各個(gè)層面的合作，而目前還僅僅限于市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)下的局部聯(lián)合，遠(yuǎn)稱不上產(chǎn)業(yè)融合。

　　三網(wǎng)融合業(yè)務(wù)各類市場(chǎng)主體充分發(fā)揮積極性、主動(dòng)性進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新非常關(guān)鍵。從某種意義上講，政策的爭(zhēng)論不是問題的根本，問題之關(guān)鍵是能否尋找到利潤(rùn)的增長(zhǎng)點(diǎn)。例如，英國(guó)是三網(wǎng)融合體制最為徹底的國(guó)家，但是相對(duì)融合性體制，融合性業(yè)務(wù)發(fā)展仍然較為滯后，IPTV進(jìn)展緩慢，手機(jī)電視正處于不斷探索中。上海作為我國(guó)三網(wǎng)融合政策試點(diǎn)地區(qū)允許雙向進(jìn)入，但三網(wǎng)融合仍然受到實(shí)踐的制約。與國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)形勢(shì)不同，國(guó)外數(shù)字電視市場(chǎng)鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)多種形式并存，IPTV、有線數(shù)字電視、地面數(shù)字電視、衛(wèi)星數(shù)字電視，只有在競(jìng)爭(zhēng)中才能檢驗(yàn)出更合理的商業(yè)模式。因此，三網(wǎng)融合需要緊緊依靠市場(chǎng)機(jī)制。

　　3．在具體監(jiān)管中既要堅(jiān)持網(wǎng)絡(luò)與技術(shù)中立原則又要考慮廣電和電信的屬性差異

　　三網(wǎng)融合是基于網(wǎng)絡(luò)的典型的雙邊市場(chǎng)，廣電運(yùn)營(yíng)商和電信運(yùn)營(yíng)商圍繞寬帶用戶而展開激烈的平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)。歐盟監(jiān)管框架指令認(rèn)為，無需考慮傳播內(nèi)容的種類，而將“電子通信網(wǎng)”定義為“廣播與電視網(wǎng)以及有線電視網(wǎng)、衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)、固定(電路交換和分組交換)網(wǎng)絡(luò)及互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)地面網(wǎng)和電纜系統(tǒng)在內(nèi)的電磁手段傳輸信號(hào)的其他資源�！睔W盟國(guó)家都已經(jīng)將其轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法律，但歐盟各國(guó)具體做法略有區(qū)別。我國(guó)香港地區(qū)在修訂《廣播條例》和《電訊條例》時(shí)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的監(jiān)管也進(jìn)行了統(tǒng)一梳理，將原來屬于《廣播條例》規(guī)范范圍的廣電網(wǎng)絡(luò)設(shè)施納入《電訊條例》進(jìn)行規(guī)范，從而確定了網(wǎng)絡(luò)及技術(shù)中立的內(nèi)容監(jiān)管原則。

　　三網(wǎng)融合雖然確實(shí)改變了廣電與電信相互隔離的外部關(guān)系，但他們各自獨(dú)立的內(nèi)在特性依然存在。廣電具有鮮明的二元價(jià)值目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)價(jià)值和文化價(jià)值。因此，國(guó)際上很多國(guó)家和地區(qū)對(duì)經(jīng)營(yíng)廣電業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)規(guī)定了不同的準(zhǔn)入條件。例如，美國(guó)《1996年電信法》(第303條)規(guī)定：如果有線電視系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商及其附屬機(jī)構(gòu)從事電信服務(wù)，將不必為提供電信服務(wù)獲取特許權(quán)；而該法對(duì)進(jìn)入無線廣播電臺(tái)和有線電視業(yè)務(wù)的企業(yè)都規(guī)定了詳細(xì)的許可條件。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)分工中，電信或者網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)/部門主要負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)及其上面的傳統(tǒng)電信業(yè)務(wù)監(jiān)管；而廣電或者媒體監(jiān)管機(jī)構(gòu)/部門主要監(jiān)管內(nèi)容，而不考慮是何種網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)摹?br />
　　4．建設(shè)和完善寬帶基礎(chǔ)設(shè)施

　　為適應(yīng)融合發(fā)展，很多國(guó)家和地區(qū)都允許相互進(jìn)入。但是，由于寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等情況不同，廣電和電信企業(yè)相互進(jìn)入效果差距較大。在美國(guó)，自1996年市場(chǎng)開放以來，有線電視運(yùn)營(yíng)商開始大規(guī)模投資，對(duì)已有有線電視網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行改造和升級(jí)。到2003年，美國(guó)有線電視的網(wǎng)絡(luò)升級(jí)改造已經(jīng)基本完成。在升級(jí)和改造網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，有線電視公司以Cable Modem寬帶業(yè)務(wù)進(jìn)入電信市場(chǎng)，并取得了很大的成功，目前寬帶接入及語音傳輸業(yè)務(wù)收入已經(jīng)占美國(guó)有線電視運(yùn)營(yíng)商總收入的40％以上。歐盟國(guó)家三網(wǎng)融合上仍然受制于寬帶基礎(chǔ)設(shè)施。例如，在法國(guó)，電信進(jìn)入廣電較為成功，但是由于需要投入大量的資金建設(shè)新網(wǎng)絡(luò)、開發(fā)新業(yè)務(wù)，廣電無暇進(jìn)入電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域。在英國(guó)，所有的英國(guó)家庭都在2005年底實(shí)現(xiàn)了寬帶上網(wǎng)。但是，英國(guó)家用帶寬相對(duì)較窄已經(jīng)成為制約IPTV發(fā)展的重要因素。1Mbps～2Mbps的帶寬只能支持標(biāo)準(zhǔn)清晰度電視頻道和同步寬帶互聯(lián)網(wǎng)連接，這種帶寬不足以支持高清晰度電視等更高端的業(yè)務(wù)。我國(guó)廣電系統(tǒng)加大了網(wǎng)絡(luò)雙向改造和光纖入戶的改造，必將對(duì)推進(jìn)三網(wǎng)融合有重大推動(dòng)作用。

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