公共政策研究-余暉 朱彤 2007/05/15

　　(一)依靠電信和廣電行業(yè)管理部門之間的協(xié)調(diào)，很難使雙方跳出部門利益的限制，真正制定出有利于融合業(yè)務(wù)開展的政策
　　三網(wǎng)融合是大勢(shì)所趨，無(wú)論目前遇到多么大的問(wèn)題和困難，這個(gè)趨勢(shì)都是擋不住的。雖然廣電與電信之間的部門利益沖突是影響我國(guó)三網(wǎng)融合發(fā)展的重要因素，但決不是惟一重要的因素。廣電市場(chǎng)化改革與電信部門市場(chǎng)化改革不同步，政府相關(guān)管理部門之間職責(zé)劃分不適應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展的要求等，都是導(dǎo)致我國(guó)三網(wǎng)融合進(jìn)展緩慢的重要因素。鑒于三網(wǎng)融合問(wèn)題的復(fù)雜性，我們把相關(guān)政策調(diào)整與體制改革分為近期建議和中長(zhǎng)期建議兩個(gè)部分。
　　(二)近期改革建議
　　短期政策建議主要是指近兩年內(nèi)應(yīng)該采取的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和相關(guān)體制改革建議。這些改革的主要目的是為打破當(dāng)前融合業(yè)務(wù)的“監(jiān)管僵局”，為推進(jìn)三網(wǎng)融合發(fā)展初步建立一個(gè)體制環(huán)境。
　　第一，把融合業(yè)務(wù)的監(jiān)管權(quán)交第三方機(jī)構(gòu)行使，信產(chǎn)部和廣電總局只負(fù)責(zé)非融合業(yè)務(wù)監(jiān)管。
　　英國(guó)與美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的融合是推動(dòng)三網(wǎng)融合，特別是電信與廣電網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)融合的有力保證。韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，在分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)體制下，依靠電信和廣電監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的協(xié)調(diào)不可能解決機(jī)構(gòu)融合問(wèn)題，只有超脫于行業(yè)利益的第三方獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能適應(yīng)技術(shù)融合的要求。
　　我國(guó)IPTV政策環(huán)境現(xiàn)狀也表明，依靠電信和廣電行業(yè)管理部門之間的協(xié)調(diào)，很難使雙方跳出部門利益的限制，真正制定出有利于融合業(yè)務(wù)開展的政策。因此，必須引入第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)。
　　從中長(zhǎng)期看，這一機(jī)構(gòu)最終將成為類似于美國(guó)FCC的融合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但是從盡快打破三網(wǎng)融合的體制僵局，推進(jìn)融合業(yè)務(wù)，特別是IPTV業(yè)務(wù)角度看，近兩年該機(jī)構(gòu)可先行使融合業(yè)務(wù)的監(jiān)管權(quán)，包括IPTV在內(nèi)的融合業(yè)務(wù)的許可證發(fā)放等，而信產(chǎn)部和廣電總局只負(fù)責(zé)非融合業(yè)務(wù)，即傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的監(jiān)管。當(dāng)然，這一機(jī)構(gòu)的級(jí)別應(yīng)該高于信產(chǎn)部和廣電總局。
　　第二，加快廣播電視管理體制的改革，重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)廣播電視產(chǎn)業(yè)的政企分離。
　　目前廣電總局正在積極推進(jìn)本行業(yè)的產(chǎn)業(yè)化改革，把其公益性事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)分開，盡管其改革頗有力度，但是廣播電視業(yè)政企不分的現(xiàn)象還是很嚴(yán)重。廣電總局及地方的廣播電影電視局都擁有自己的影視集團(tuán)或電臺(tái)、電視臺(tái)，自己既作為政府部門制定政策管理行業(yè)，又作為企業(yè)在市場(chǎng)中與競(jìng)爭(zhēng)者角逐。這不僅造成廣電與電信部門的沖突，也使廣電部門內(nèi)部中央和地方?jīng)_突嚴(yán)重。建議廣電部門在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化改革時(shí)把其經(jīng)營(yíng)性的企業(yè)從政府部門中剝離出來(lái)，當(dāng)然，由于新聞宣傳的需要，廣電管理部門應(yīng)該保留其公益性的事業(yè)單位，但這些單位必須是非盈利性質(zhì)、非市場(chǎng)運(yùn)作的。
　　第三，加快與“內(nèi)容監(jiān)管”有關(guān)的管理體制改革。
　　三網(wǎng)融合時(shí)代是“內(nèi)容為王”的時(shí)代，與“內(nèi)容”有關(guān)的管理體制改革對(duì)融合業(yè)務(wù)發(fā)展至關(guān)重要。改革涉及到廣電管理體制和文化管理體制。
　　廣電管理體制一是要加快內(nèi)容與網(wǎng)絡(luò)分離的改革，廣電管理部門的監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)移到內(nèi)容監(jiān)管方面來(lái)；二是要推動(dòng)廣電系統(tǒng)“公共電(視)臺(tái)”與商業(yè)電(視)臺(tái)分離的改革，使廣播電視的公共(免費(fèi))需求與商業(yè)(收費(fèi))需求相分離。文化管理體制改革的重點(diǎn)是推動(dòng)公益性文化與經(jīng)營(yíng)性文化的分離。
　　“內(nèi)容”改革的方向是減少環(huán)節(jié)，分類監(jiān)管。所謂減少環(huán)節(jié)，就是盡量在“內(nèi)容”的源頭進(jìn)行許可，對(duì)“內(nèi)容”不加工的環(huán)節(jié)，或簡(jiǎn)單加工的環(huán)節(jié)不再次許可。所謂分類監(jiān)管，就是對(duì)內(nèi)容根據(jù)性質(zhì)進(jìn)行分類，把內(nèi)容劃分為敏感內(nèi)容與一般性內(nèi)容，劃分內(nèi)容的“宣傳功能”與娛樂(lè)功能，對(duì)后者減少管制，刺激其發(fā)展，只對(duì)前者加以管制。
　　第四，推動(dòng)電信和廣電企業(yè)的股權(quán)合作。
　　從市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者層面，建議廣電和電信共同運(yùn)營(yíng)IPTV，其合作方式主要通過(guò)市場(chǎng)談判進(jìn)行�？紤]到IPTV需要開發(fā)新型的基于IPTV技術(shù)特點(diǎn)和用戶需求的節(jié)目和服務(wù)內(nèi)容，廣電和電信雙方具有互補(bǔ)的優(yōu)勢(shì)，所以我們建議廣電和電信采取建立合資公司的形式共同運(yùn)營(yíng)IPTV，當(dāng)然，這需要國(guó)務(wù)院或者新成立的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺(tái)相關(guān)的政策，允許廣電和電信部門在一些試點(diǎn)地區(qū)建立這樣的企業(yè)。
　　(三)中長(zhǎng)期改革建議
　　三網(wǎng)融合的技術(shù)、市場(chǎng)基礎(chǔ)已經(jīng)具備，如果因體制和政策問(wèn)題導(dǎo)致我國(guó)融合業(yè)務(wù)遲遲不能開展，或者限制市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，那么影響的決不僅僅是我國(guó)民眾享受相關(guān)業(yè)務(wù)的時(shí)間，更重要的是抑制由融合業(yè)務(wù)所引發(fā)的相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新，其后果必然是我國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為世界技術(shù)發(fā)展所拋棄。因此，中長(zhǎng)期改革的時(shí)間也不能拖得太長(zhǎng)，我們認(rèn)為，以3年-5年為宜，即通過(guò)1年-2年新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)和相關(guān)管理體制改革的鋪墊后實(shí)施的改革方案。
　　中長(zhǎng)期改革方案的重點(diǎn)內(nèi)容有三個(gè)：
　　第一，推動(dòng)廣電和電信業(yè)務(wù)的全面相互開放。
　　在技術(shù)融合的基礎(chǔ)上，廣電與電信相互全面開放是必然趨勢(shì)。通過(guò)廣電行業(yè)的產(chǎn)業(yè)化改革，以及1年-2年內(nèi)融合業(yè)務(wù)方面允許廣電與電信開展有限競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)廣電企業(yè)應(yīng)該具備了一定的進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)和能力。因此，中長(zhǎng)期改革的目標(biāo)之一是允許廣電與電信行業(yè)全面跨業(yè)經(jīng)營(yíng)。
　　當(dāng)然，這種跨業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不是一夜之間實(shí)現(xiàn)的，而是漸進(jìn)的。電信可以先向廣電開放數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)、固網(wǎng)業(yè)務(wù)，然后再逐漸擴(kuò)大到其他業(yè)務(wù)；而廣電則向電信開放轉(zhuǎn)播業(yè)務(wù)、視頻點(diǎn)播業(yè)務(wù)、付費(fèi)頻道業(yè)務(wù)，然后再逐漸擴(kuò)大到其他業(yè)務(wù)。
　　第二，制定有利于融合業(yè)務(wù)的法律，消除阻礙三網(wǎng)融合發(fā)展的法律障礙。
　　在第一階段的改革中，融合業(yè)務(wù)的相互進(jìn)入是通過(guò)新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)放許可證時(shí)對(duì)電信與廣電企業(yè)等同對(duì)待的方式實(shí)現(xiàn)的，是通過(guò)行政監(jiān)管手段實(shí)現(xiàn)的。這只是一種權(quán)宜之計(jì)。而且，它所實(shí)現(xiàn)兩個(gè)領(lǐng)域相互進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)的程度和范圍都是有限的。在改革的第二階段，要實(shí)現(xiàn)電信與廣電的全面競(jìng)爭(zhēng)和相互進(jìn)入，僅僅依靠行政手段方式難以適應(yīng)這一要求，因而必須制定出有利于推動(dòng)三網(wǎng)融合的《電信法》。
　　有人建議制定一部集廣播電視與電信為一體的法律，實(shí)際上這是不必要的，也是不可能的。因?yàn)閺V播電視與電信在網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)上畢竟有自己的特點(diǎn)，需要不同的法律來(lái)體現(xiàn)。事實(shí)上，目前三網(wǎng)融合進(jìn)展較快的英國(guó)和美國(guó)也沒(méi)有統(tǒng)一電信法和廣播電視法。但新的有利于三網(wǎng)融合的法律一定要包括廣電與電信相互進(jìn)入的相關(guān)內(nèi)容和程序。
　　第三，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)向融合的監(jiān)管機(jī)構(gòu)過(guò)渡。
　　在第一階段，電信與廣電監(jiān)管的特點(diǎn)是主要由三個(gè)部門監(jiān)管：廣電總局負(fù)責(zé)傳統(tǒng)廣播電視(包括數(shù)字電視)監(jiān)管，并且逐漸從監(jiān)管廣播電視內(nèi)容與網(wǎng)絡(luò)并重，過(guò)渡到專門監(jiān)管廣播電視內(nèi)容；信產(chǎn)部負(fù)責(zé)傳統(tǒng)電信業(yè)務(wù)的監(jiān)管；新成立的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)融合業(yè)務(wù)的監(jiān)管。
　　在新的階段，負(fù)責(zé)融合業(yè)務(wù)的新機(jī)構(gòu)要完成向融合機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。具體地說(shuō)，就是把廣電總局和信產(chǎn)部對(duì)傳統(tǒng)廣電和電信業(yè)務(wù)的監(jiān)管權(quán)劃歸這一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)融合。

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