綜述：徘徊在自由之門的美國互聯(lián)網(wǎng)電話
張杰
2004/09/07
美國是Internet的發(fā)祥地，而俗稱互聯(lián)網(wǎng)電話的VoIP在本質(zhì)上是Internet上的一項(xiàng)重要應(yīng)用。在Internet自由傳統(tǒng)的影響之下，美國對VoIP幾乎沒有管制，因此自VoIP誕生以來，盡管圍繞其管制問題爭論不斷，但VoIP在美國基本上還是獲得了自由的發(fā)展。不過，隨著VoIP對嚴(yán)格管制的傳統(tǒng)電信業(yè)沖擊越來越大，甚至有可能成為完全改變電信基礎(chǔ)的通信技術(shù)，美國政府也開始重新審視原來的管制政策，成立專門的政策工作組，征詢公眾意見，研究是否以及如何對VoIP乃至相關(guān)的Internet應(yīng)用和業(yè)務(wù)管制做出調(diào)整。
一、 VoIP管制環(huán)境和市場現(xiàn)狀
1.自由寬松的管制
總體而言，目前美國VoIP管制環(huán)境比較寬松，VoIP被作為電信業(yè)務(wù)之外的信息和信息服務(wù)進(jìn)行管理，使得VoIP提供商不必像電信運(yùn)營商那樣承擔(dān)接入費(fèi)、普遍服務(wù)基金等經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也沒有提供緊急接入、殘障接入等社會(huì)責(zé)任要求。
這是因?yàn)�，首先Internet本身是在一個(gè)自由、開放的環(huán)境中出現(xiàn)的，最初的目的也是資源的免費(fèi)共享，因此做為基于Internet的技術(shù)和應(yīng)用之一，VoIP技術(shù)在Internet發(fā)祥地的美國盡享自由，從1995年VoIP誕生之初，幾乎沒有受到過任何管制。盡管傳統(tǒng)長途運(yùn)營商等試圖要求美國的電信管制機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC)管制VoIP，但VoIP相關(guān)組織組成聯(lián)盟進(jìn)行抗?fàn)�，作為新技術(shù)而受到FCC的政策保護(hù)，至今也沒有被歸入嚴(yán)格管制的行列。
2.市場現(xiàn)狀
在美國，VoIP因其價(jià)格優(yōu)勢而發(fā)展神速。目前美國VoIP接入方式主要是基于寬帶，包括電纜、DSL、無線及衛(wèi)星等；提供VoIP的運(yùn)營商有很多，有Internet接入提供商、有線電視提供商、傳統(tǒng)的長途和本地運(yùn)營商等，他們提供VoIP的主要策略還是低廉的話費(fèi)，在2003年，主要傳統(tǒng)運(yùn)營商和有線電視巨頭都已推出了實(shí)施VoIP的計(jì)劃，包括AT&T、MCI、南方貝爾、Qwest、SBC、Verizon、時(shí)代華納、Cablevision和Cox通信等巨頭。另外，還有一些免費(fèi)的VoIP軟件提供商，如Skype；微軟的MSNMessager軟件、美國在線(AOL)的AIM等軟件，也可以提供VoIP功能，且它們擁有眾多用戶。目前發(fā)展瓶頸主要在于停電時(shí)無法使用、因帶寬而引起的話音質(zhì)量下降和有關(guān)安全的問題等。
根據(jù)2004年美國電信業(yè)聯(lián)盟(TIA)的電信市場報(bào)告，VoIP受到美國電信業(yè)務(wù)提供商重視，2003年成為低迷經(jīng)濟(jì)氛圍中的新亮點(diǎn)之一，VoIP業(yè)務(wù)的長足發(fā)展，也帶動(dòng)了設(shè)備市場的投入猛增：在業(yè)務(wù)市場，從2003年起IP流量首次占據(jù)了大部分(58%)的網(wǎng)絡(luò)流量；2004年IP骨干網(wǎng)和核心網(wǎng)流量將進(jìn)一步增加，預(yù)計(jì)2004~2007年間美國IP流量將增加6倍以上，年復(fù)合增長率高達(dá)58.3%；在企業(yè)用戶領(lǐng)域，向IP演進(jìn)的趨勢推動(dòng)了大多數(shù)領(lǐng)域的設(shè)備投入，如IPPBX市場在2003年反彈，增長了12.0%，達(dá)42億美元。
而據(jù)JuniperResearch2004年3月的估計(jì)，2004年美國住宅用戶VoIP市場收入42.9億美元，2009年將達(dá)到271億美元；2004年商業(yè)VoIP應(yīng)用為45.4億美元，2009年將達(dá)到200.9億美元。
三、加強(qiáng)VoIP管制，呼聲再起
隨著VoIP技術(shù)的迅速發(fā)展和成熟，再加上目前網(wǎng)絡(luò)資源相對富裕，VoIP話音質(zhì)量和安全都得到極大提高，VoIP業(yè)務(wù)被廣大用戶普遍接受：企業(yè)組建話音和數(shù)據(jù)合一的IP網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的IP電話呼叫；普通居民用戶接受運(yùn)營商在普遍推廣的VoIP服務(wù)。VoIP業(yè)務(wù)對傳統(tǒng)電信業(yè)務(wù)尤其是固定電話業(yè)務(wù)造成了極大的沖擊，讓本來就處于低迷期的傳統(tǒng)電信業(yè)雪上加霜。另外，除了對市場的影響，VoIP給原來傳統(tǒng)電信網(wǎng)絡(luò)承擔(dān)的、相對完備的緊急服務(wù)、普遍接入等社會(huì)責(zé)任體系也帶來了極大沖擊，因此以州公共事業(yè)委員會(huì)(PUC)、美國國家安全部門、傳統(tǒng)電信運(yùn)營商等為一方，VoIP提供商等為另一方，就VoIP的管制再次展開激烈討論，向FCC就有關(guān)業(yè)務(wù)劃分、繳納接入費(fèi)等問題請求裁決。
鑒于管制VoIP的呼聲再次高漲，美國聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC)不得不重新考慮VoIP的管制問題。2003年12月1日，F(xiàn)CC召開VoIP論壇會(huì)議，成立專門的Internet政策工作組，這預(yù)示著美國正式把對IP話音的管制列入議事日程，并期望加快進(jìn)程。
四、管制內(nèi)容和復(fù)雜性
自VoIP在美國出現(xiàn)以來，有關(guān)是否管制VoIP就爭議不斷。從2003年開始，隨著VoIP業(yè)務(wù)的迅猛發(fā)展，影響日益廣泛，迫于州公用事業(yè)委員會(huì)(PUC)、傳統(tǒng)電信運(yùn)營商以及聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)等的壓力，F(xiàn)CC在2003年12月1日正式成立FCC互聯(lián)網(wǎng)政策工作組(FCCInternetPolicyWoking Group)，專門探討是否對VoIP服務(wù)進(jìn)行限制。
1.管制內(nèi)容
FCC解決管制VoIP的內(nèi)容之一，首先是VoIP業(yè)務(wù)的劃分問題，即作為電信業(yè)務(wù)還是信息服務(wù)，或者另分新的類別，從而決定接受何種管制；其次，要解決對一些社會(huì)支助項(xiàng)目的支持問題，如普遍服務(wù)、E911、殘障人士接入；再者是競爭管制問題，VoIP運(yùn)營商和VoIP運(yùn)營商，以及VoIP運(yùn)營商和普通電話運(yùn)營商間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)；最后一個(gè)也是廣受關(guān)注的問題，是有關(guān)國土安全及執(zhí)法支持(如安全監(jiān)聽等)問題的解決。
從目前形勢看，在制定政策之初，F(xiàn)CC首先對一些運(yùn)營商的請求做出裁決，這包括Vonage，AT&T,Pulver等幾家公司。
2003年7月，明尼蘇達(dá)州向美國VoIP運(yùn)營商Vonage公司發(fā)布了管制命令，要求它像傳統(tǒng)電話公司一樣接受管制，要確保能撥打911緊急呼叫電話，向州政府納稅；Vonage提出上訴，明尼蘇達(dá)州地方法院表示“Vonage不是電話運(yùn)營商”，VoIP不同于普通固定電話，屬于基本通信服務(wù)以外的“信息服務(wù)”，因此不在FCC及州政府的管制范圍之內(nèi)，做出“不應(yīng)該限制”的裁決，由此引發(fā)了各州對管制VoIP業(yè)務(wù)的討論，阿拉巴馬、伊利諾伊、科羅拉多、賓夕法尼亞、俄亥俄等州也開始研究如何規(guī)范VoIP運(yùn)營商的活動(dòng)。而加利福尼亞、紐約等最近試圖先于FCC制定有關(guān)的管制法規(guī)，Vonage向FCC遞交了有關(guān)請求。
2004年，F(xiàn)CC先后宣布了兩個(gè)判例——Pulver的FreeWorldDial-up(FWD)業(yè)務(wù)和AT&T的IP電話本地接入費(fèi)。FCC認(rèn)為Pulver的FWD業(yè)務(wù)屬于純粹的Internet應(yīng)用，不屬于電信業(yè)務(wù)，不必接受電信管制；AT&T的VoIP，因僅僅傳輸段基于IP網(wǎng)絡(luò)，兩端等同于傳統(tǒng)電話，應(yīng)該向本地運(yùn)營商繳納接入費(fèi)。但是上述判例只是相對簡單的IP電話業(yè)務(wù)，比較困難、復(fù)雜和常見的，還是對IP電話和傳統(tǒng)電話互通的IP電話業(yè)務(wù)的判決，這也是FCC要真正面對和努力解決的難題。
2.管制復(fù)雜性
本質(zhì)上，VoIP的管制不僅僅是業(yè)務(wù)本身的管制問題，還涉及電信網(wǎng)絡(luò)管制模式向數(shù)據(jù)網(wǎng)管制模式的轉(zhuǎn)變問題，涉及到方方面面。VoIP與傳統(tǒng)電路交換電話業(yè)務(wù)模式有根本區(qū)別，一個(gè)是開放、自由的網(wǎng)絡(luò)，另一個(gè)是封閉的；一個(gè)是采用分組技術(shù)，另一個(gè)是采用時(shí)分復(fù)用技術(shù)；一個(gè)是獨(dú)占線路資源，另一個(gè)則是共享線路資源。原來主要為面向傳統(tǒng)電路交換網(wǎng)的管制政策面臨種種挑戰(zhàn)，將VoIP簡單納入現(xiàn)有的電信業(yè)務(wù)管制范疇顯然實(shí)行不通的。另外，Internet在美國目前發(fā)展和應(yīng)用勢頭良好，甚至被做為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的使動(dòng)器和原動(dòng)力之一，如果改變現(xiàn)有管制政策，觸動(dòng)了原本狀態(tài)不錯(cuò)的Internet，限制和擾亂了Internet發(fā)展，抵消了它目前帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，則會(huì)廣受社會(huì)指責(zé)。因此，對VoIP管制政策的制定，各方小心翼翼。
鑒于(VoIP)問題的復(fù)雜性和受關(guān)注程度，F(xiàn)CC已經(jīng)宣布將會(huì)盡可能多地去獲取適用于VoIP管制的對策和相關(guān)問題的信息。FCC有關(guān)人士表示，在關(guān)注怎樣利用各種數(shù)字技術(shù)提供話音業(yè)務(wù)的同時(shí)，還會(huì)研究以前的管制問題，并就怎樣達(dá)到獲得重要的醫(yī)療、國家安全和福利政策目標(biāo)，如E-911、普遍服務(wù)及國土安全等，與美國社會(huì)各界進(jìn)行廣泛對話。參議院也給出了相關(guān)提案，甚至于修改1996年的電信法。
五、管制可能性和未來關(guān)注的重點(diǎn)
目前，對于VoIP管制問題，美國在業(yè)務(wù)劃分、管制程度、承擔(dān)緊急呼叫、普遍服務(wù)義務(wù)等方面躊躇不決。一方面，由于VoIP給傳統(tǒng)電信運(yùn)營商帶來很大挑戰(zhàn)，因此他們強(qiáng)烈要求對VoIP進(jìn)行管制，承擔(dān)傳統(tǒng)電信運(yùn)營商同樣的義務(wù)；但另一方面，由于長久以來，IP網(wǎng)絡(luò)在美國是在無管制的狀態(tài)下自由演進(jìn)，VoIP被認(rèn)為是IP網(wǎng)絡(luò)上的應(yīng)用，是“信息業(yè)務(wù)”而未受管制。就FCC目前的管制定位看，因VoIP管制涉及國家安全、司法等問題，不當(dāng)管制可能會(huì)影響技術(shù)的創(chuàng)新乃至整個(gè)美國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，它將盡可能避免對VoIP過分管制而采用輕觸式管制。目前美國IP電話管制關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容包括以下幾點(diǎn)。
1.執(zhí)法監(jiān)聽
9·11事件之后，美國對恐怖主義的防范空前嚴(yán)密，加強(qiáng)對通信的監(jiān)控有了更充足的理由，也更容易獲得政府的支持，原來制定的通信輔助執(zhí)法法案進(jìn)一步得到深入和廣泛的實(shí)施。在2004年3月，F(xiàn)BI公布一項(xiàng)提議，建議FCC要求所有的寬帶Internet提供商，包括Cablemodem和DSL公司，將其網(wǎng)絡(luò)引線以利于警方監(jiān)聽。最近，F(xiàn)CC已經(jīng)同意采納有些VoIP(有管理的)應(yīng)該接受CALEA，因?yàn)樗鼈冇锌赡芴娲鷤鹘y(tǒng)電話業(yè)務(wù)。
2.緊急呼叫接入
根據(jù)FCC的要求，傳統(tǒng)電話可以實(shí)現(xiàn)緊急呼叫接入服務(wù)。但因VoIP在停電時(shí)無法使用，有限移動(dòng)性、位置不固定，實(shí)現(xiàn)緊急呼叫接入時(shí)存在困難。是要求服務(wù)商對VoIP也提供緊急呼叫服務(wù)，還是對期限適當(dāng)放寬，目前還懸而未決。
3.普遍服務(wù)基金項(xiàng)目的支持
普遍服務(wù)已經(jīng)作為美國的一項(xiàng)基本制度在實(shí)施，VoIP是否和怎樣對其作出貢獻(xiàn)，是各界關(guān)注的焦點(diǎn)之一。
另外，對號碼資源也造成沖擊，有關(guān)內(nèi)容也在考慮制定中。
可以說，這些問題的考慮，首先是基于國家和聯(lián)邦政府層次來立法解決，使法規(guī)的實(shí)施具有普遍適用性，減少實(shí)施時(shí)的復(fù)雜性和難度，如2004年4月2日美國參議員JohnSununu提出立法提案，限制各州單獨(dú)對VoIP征收稅費(fèi)；其次，相對于經(jīng)濟(jì)利益問題，以社會(huì)責(zé)任方面問題的解決為先，判例的解決也是由易到難，然后是普遍法規(guī)政策的制定。遵循這樣一個(gè)準(zhǔn)則和思路，有關(guān)VoIP管制政策的討論、研究和制定在美國轟轟烈烈的進(jìn)行中，但基于問題的復(fù)雜性和影響范圍較廣，又面臨2004年的美國大選，有關(guān)政策不會(huì)快速、完備地制定出來，估計(jì)2005年是有關(guān)法規(guī)相繼出臺的關(guān)鍵期。
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