淺析基于大部制下的三網(wǎng)融合政策與體制
沈金成 王良元 2008/11/25
“三網(wǎng)融合”的時(shí)機(jī)正在走向成熟。隨著中國(guó)大部制改革的推行，要抓住良好的發(fā)展機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)“三網(wǎng)融合”穩(wěn)步發(fā)展，依賴于“三網(wǎng)融合”在法律體制上的導(dǎo)向作用，也取決于“三網(wǎng)融合”社會(huì)機(jī)制的完善，解決制約“三網(wǎng)融合”的標(biāo)準(zhǔn)化、市場(chǎng)準(zhǔn)入等問(wèn)題。
基于大部制下三網(wǎng)融合發(fā)展態(tài)勢(shì)
工業(yè)和信息化部登場(chǎng)，標(biāo)志著信息產(chǎn)業(yè)部十年歷史使命的結(jié)束。這次體制變革，廣電部門沒(méi)有被納入其中，是我國(guó)在借鑒國(guó)外三網(wǎng)融合成功模式的基礎(chǔ)上結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)情所采取的初步探索，筆者認(rèn)為這樣的安排是合乎情理且順乎國(guó)內(nèi)三網(wǎng)融合發(fā)展態(tài)勢(shì)的。
逐漸突破和完善現(xiàn)有體制�！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)寬帶通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)‘三網(wǎng)融合’�！蔽覈�(guó)“三網(wǎng)融合”在技術(shù)上已經(jīng)成熟，關(guān)鍵是要解決體制和相關(guān)機(jī)制分割矛盾。雖然電信與廣電分屬不同的體制，但技術(shù)日新月異，產(chǎn)業(yè)迅速走向融合，行業(yè)壁壘已難以維系。實(shí)現(xiàn)“三網(wǎng)融合”，首先要在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容提供與網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)開(kāi)發(fā)上逐漸放寬管制機(jī)制、市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，為突破和完善現(xiàn)有體制提供基礎(chǔ)。
要解決行業(yè)管理的職能交叉，培育統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。未來(lái)統(tǒng)一監(jiān)管是必要的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的融合是推動(dòng)三網(wǎng)融合，特別是電信與廣電網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)融合的有力保證。電信和廣電的統(tǒng)一監(jiān)管是政府部委進(jìn)一步調(diào)整的必然。廣播電視與電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一為后期的電信市場(chǎng)開(kāi)放、廣電單方進(jìn)入、電信進(jìn)入廣電市場(chǎng)改革得以順利推進(jìn)，為網(wǎng)絡(luò)融合與新業(yè)務(wù)發(fā)展提供了良好的制度保證。
提升廣電競(jìng)爭(zhēng)能力，加強(qiáng)融合業(yè)務(wù)監(jiān)管。在大部體制進(jìn)一步變革和政策調(diào)整之前，也即在監(jiān)管權(quán)交第三方機(jī)構(gòu)行使之前，對(duì)于融合性業(yè)務(wù)，前期可以考慮由肩負(fù)網(wǎng)絡(luò)管理責(zé)任的行業(yè)主管部門加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和協(xié)調(diào)，同時(shí)，廣電主管部門加強(qiáng)對(duì)融合性業(yè)務(wù)內(nèi)容的監(jiān)管。隨著融合的深入和時(shí)機(jī)的成熟，可以成立第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)融合業(yè)務(wù)的監(jiān)管。負(fù)責(zé)融合業(yè)務(wù)的新機(jī)構(gòu)要完成向融合機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。
構(gòu)建市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，推動(dòng)業(yè)務(wù)互相開(kāi)放。目前，廣電部門面臨的競(jìng)爭(zhēng)壓力較大，數(shù)字電視推進(jìn)遲緩，遭遇資金瓶頸，而僅靠廣告收入，顯然難以與電信系統(tǒng)抗衡，這也是廣電這幾年徹底被電信甩在身后的重要原因。廣電部門渴望向傳統(tǒng)電信網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域滲透，特別是寬帶接入方面。而電信運(yùn)營(yíng)商，特別是固網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商，在固話用戶持續(xù)流失，寬帶接入放緩的情況下，急需開(kāi)展IPTV、手機(jī)電視等業(yè)務(wù)，尋找新的收入增長(zhǎng)點(diǎn)。因此市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制的建立必然推動(dòng)廣電與電信業(yè)務(wù)的全面相互開(kāi)放。
從目前來(lái)看，基于大部制下我國(guó)三網(wǎng)融合仍需要克服諸多體制障礙。
大部制下三網(wǎng)融合需克服體制障礙
三網(wǎng)融合的推進(jìn)實(shí)際上只是涉及電信網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)。兩網(wǎng)融合在技術(shù)上早已不成問(wèn)題，融合的主要障礙還是在于管理體制。而工業(yè)和信息化部的成立，給信息化與工業(yè)化融合提供了體制上的保障。但是由于廣電總局的網(wǎng)絡(luò)管理職能并未考慮在內(nèi)，互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)及有線電視網(wǎng)“三網(wǎng)”仍分屬不同部門，短期內(nèi)三網(wǎng)融合的發(fā)展還面臨現(xiàn)實(shí)的困難。要在當(dāng)前大部制框架下繼續(xù)推進(jìn)三網(wǎng)融合的發(fā)展，需要?jiǎng)?chuàng)新相關(guān)體制，促進(jìn)行業(yè)的融合。
許可證體制：三網(wǎng)融合的實(shí)現(xiàn)依賴于統(tǒng)一的許可證體制。電信與廣電的條塊分割，導(dǎo)致兩大陣營(yíng)在手機(jī)電視、IPTV等融合性業(yè)務(wù)的運(yùn)營(yíng)和管理歸屬方面糾纏不清。隨著《互聯(lián)網(wǎng)視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》、《關(guān)于鼓勵(lì)數(shù)字電視產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策的通知》（以下簡(jiǎn)稱《政策》）兩大文件的出臺(tái)，三網(wǎng)融合破冰之旅開(kāi)啟。統(tǒng)一的許可證要實(shí)現(xiàn)技術(shù)和業(yè)務(wù)中立。技術(shù)中立意味著許可證持有者有權(quán)選擇適合業(yè)務(wù)特點(diǎn)的技術(shù)，可以根據(jù)市場(chǎng)情況來(lái)選擇推出何種業(yè)務(wù)。
標(biāo)準(zhǔn)體制：“三網(wǎng)融合”的實(shí)現(xiàn)依賴于統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體制，這需要各種網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商共同參與，防止個(gè)別網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商利用標(biāo)準(zhǔn)壁壘阻止競(jìng)爭(zhēng)者的進(jìn)入。同時(shí)要注意廣電部門利用現(xiàn)階段的政策環(huán)境形成自己的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以確定市場(chǎng)準(zhǔn)入，防止由于盲目進(jìn)入而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。此外，要鼓勵(lì)基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)商之間的競(jìng)爭(zhēng)，并采取適當(dāng)?shù)拇胧┍Ｗo(hù)和鼓勵(lì)新運(yùn)營(yíng)商的成長(zhǎng)與壯大，各個(gè)骨干網(wǎng)絡(luò)之間的互聯(lián)互通應(yīng)該通過(guò)國(guó)家法律法規(guī)的形式予以保障。
加快與“內(nèi)容監(jiān)管”有關(guān)的管理體制改革：從行業(yè)發(fā)展水平的角度而言，此次工業(yè)和信息化部不包含廣電可以解讀為我國(guó)的廣電與電信相比仍處于未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)的劣勢(shì)地位，從而為了避免“三網(wǎng)融合”在推動(dòng)過(guò)程中出現(xiàn)冒進(jìn)或者滯后行為，即有可能造成無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的后果，通過(guò)目前設(shè)置于大部制之外來(lái)推進(jìn)廣電的管理體制改革，從而為三網(wǎng)融合打下基礎(chǔ)。
改革涉及廣電管理體制和文化管理體制：廣電管理體制一是要加快內(nèi)容與網(wǎng)絡(luò)分離的改革，廣電管理部門的監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)移到內(nèi)容監(jiān)管方面來(lái)；二是要推動(dòng)廣電系統(tǒng)“公共電（視）臺(tái)”與商業(yè)電（視）臺(tái)分離的改革，使廣播電視的公共（免費(fèi)）需求與商業(yè)（收費(fèi)）需求相分離。文化管理體制改革的重點(diǎn)是推動(dòng)公益性文化與經(jīng)營(yíng)性文化的分離。
借大部制改革穩(wěn)步推進(jìn)三網(wǎng)融合
工業(yè)和信息化部的成立并未將廣電考慮在內(nèi)，互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)及有線電視網(wǎng)“三網(wǎng)”仍分屬不同部門，短期內(nèi)三網(wǎng)融合的發(fā)展還面臨現(xiàn)實(shí)的困難。然而三網(wǎng)融合是大勢(shì)所趨，無(wú)論電信還是廣電都在轉(zhuǎn)型，國(guó)家的部門調(diào)整和相關(guān)政策的出臺(tái)都預(yù)示三網(wǎng)融合正在穩(wěn)步推進(jìn)。
業(yè)務(wù)逐漸放開(kāi)
大部制改革將使得廣電和電信從新整合各自的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)而尋求并加強(qiáng)可開(kāi)放的業(yè)務(wù)融合。當(dāng)前隨著融合需求的不斷升級(jí)，融合技術(shù)發(fā)展也在不斷的升級(jí)中，越來(lái)越多的融合業(yè)務(wù)逐步出現(xiàn)，包括IPTV、手機(jī)上網(wǎng)、手機(jī)電視、VoIP、網(wǎng)絡(luò)視頻、電視上網(wǎng)等。業(yè)務(wù)融合使電信公司和有線電視公司都可以用一張網(wǎng)提供多種服務(wù)，這不僅使單一服務(wù)成本下降，而且由于服務(wù)的多樣化，互補(bǔ)競(jìng)爭(zhēng)成為可能。當(dāng)前可行業(yè)務(wù)的放開(kāi)仍然限于單向非對(duì)等模式：即《政策》所規(guī)定的廣播電視機(jī)構(gòu)利用國(guó)家公用通信網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)提供數(shù)字電視服務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)。同時(shí)，在符合國(guó)家有關(guān)投融資政策的前提下，支持包括國(guó)有電信企業(yè)在內(nèi)的國(guó)有資本參與數(shù)字電視接入網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和電視接收端數(shù)字化改造。電信運(yùn)營(yíng)商可以在全國(guó)范圍經(jīng)營(yíng)廣播電視業(yè)務(wù)、電信與有線電視市場(chǎng)正式相互開(kāi)放是三網(wǎng)融合的遠(yuǎn)階段目標(biāo)。
擴(kuò)展地區(qū)試點(diǎn)
事實(shí)上，三網(wǎng)融合在農(nóng)村已取得突破。例如，在山西，在政府的引導(dǎo)下，電信運(yùn)營(yíng)商與廣電部門合作，開(kāi)拓出通信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)“三網(wǎng)合一”的新“村通”模式。三網(wǎng)融合實(shí)現(xiàn)了山西邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)廣播電視、電話、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)一線通。從這個(gè)角度來(lái)看，體制上的突破是關(guān)鍵所在。自2005年下半年開(kāi)始，IPTV規(guī)模商用項(xiàng)目開(kāi)始啟動(dòng)，IPTV項(xiàng)目已由市域擴(kuò)展到了省域，設(shè)計(jì)用戶容量達(dá)到了10萬(wàn)戶。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2007年底，全國(guó)范圍內(nèi)IPTV用戶已經(jīng)達(dá)到118萬(wàn)戶。從目前發(fā)展來(lái)看，我國(guó)絕大多數(shù)已經(jīng)運(yùn)行的IPTV都處于與數(shù)字電視的替代性競(jìng)爭(zhēng)階段。由此演變的地區(qū)試點(diǎn)可以在大部制改革的引領(lǐng)下在更為廣泛的領(lǐng)域推行。從而為三網(wǎng)融合的全面施行積累經(jīng)驗(yàn)。
市場(chǎng)調(diào)節(jié)推動(dòng)體制變革
在新部委不包含廣電的情形下，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)，逐步將廣電網(wǎng)絡(luò)、電信網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行融合統(tǒng)一。新部委下一步將繼續(xù)推動(dòng)三網(wǎng)融合，實(shí)行自上而下的漸進(jìn)路線。通過(guò)鼓勵(lì)引進(jìn)新技術(shù)新業(yè)務(wù)，開(kāi)拓新的市場(chǎng)，以市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整推動(dòng)體制的變革。廣電和電信采取建立合資公司形式共同運(yùn)營(yíng)IPTV，當(dāng)然這需要國(guó)務(wù)院或者新成立的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺(tái)相關(guān)的政策，允許廣電和電信在一些試點(diǎn)地區(qū)建立這樣的企業(yè)：支持?jǐn)?shù)字電視相關(guān)企業(yè)通過(guò)上市、發(fā)行債券、上市公司配股和增發(fā)新股等方式籌集資金，增加對(duì)數(shù)字電視產(chǎn)業(yè)的投入。此次《政策》中提及，在符合國(guó)家有關(guān)投融資政策的前提下，支持包括國(guó)有電信企業(yè)在內(nèi)的國(guó)有資本參與數(shù)字電視接入網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和電視接收端數(shù)字化改造，此舉將有利于加速推進(jìn)數(shù)字電視發(fā)展。
廣電政企分離
廣電的獨(dú)立于工業(yè)和信息化部使得其自身的改革上升為內(nèi)在壓力。廣電總局更大意義上承擔(dān)輿論引導(dǎo)、審查與管理的責(zé)任，并非一個(gè)單純的行業(yè)主管部門，而這種特殊的職能導(dǎo)致了它在一定程度上必須掌握傳輸網(wǎng)絡(luò)的控制和管理權(quán)。在此前提下，加快廣播電視管理體制的改革，重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)廣播電視產(chǎn)業(yè)的政企分離。目前廣電總局正在積極推進(jìn)本行業(yè)的產(chǎn)業(yè)化改革，把其公益性事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)分開(kāi)，盡管其改革頗有力度，但是廣播電視業(yè)政企不分的現(xiàn)象還是很嚴(yán)重。廣電總局及地方的廣播電影電視局都擁有自己的影視集團(tuán)或電臺(tái)、電視臺(tái)，自己既作為政府部門制定政策管理行業(yè)，又作為企業(yè)在市場(chǎng)中與競(jìng)爭(zhēng)者角逐。這不僅造成廣電與電信部門的沖突，也使廣電部門內(nèi)部中央和地方?jīng)_突嚴(yán)重。建議廣電部門在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化改革時(shí)把其經(jīng)營(yíng)性的企業(yè)從政府部門中剝離出來(lái)，當(dāng)然，由于新聞宣傳的需要，廣電管理部門應(yīng)該保留其公益性的事業(yè)單位，但這些單位必須是非營(yíng)利性質(zhì)、非市場(chǎng)運(yùn)作的。
頒布實(shí)施《電信法》
我國(guó)雖然從1980年開(kāi)始起草《電信法》，但至今仍未出臺(tái)。要實(shí)現(xiàn)電信與廣電的全面競(jìng)爭(zhēng)和相互進(jìn)入，僅僅依靠行政手段方式難以適應(yīng)這一要求，因而有必要值此大部制改革階段，在政府朝服務(wù)性體制方向轉(zhuǎn)變的契機(jī)下加快制定出有利于推動(dòng)三網(wǎng)融合的《電信法》。將所有的廣播電視媒體統(tǒng)一規(guī)定在一個(gè)法律體系之中，從法律高度上對(duì)融合的管理體制的形成奠定了基礎(chǔ)，從法律的角度為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的融合與監(jiān)管內(nèi)容的修改提供依據(jù)，進(jìn)而為電信和廣電相互進(jìn)入提供法律依據(jù)，使管制機(jī)構(gòu)對(duì)融合業(yè)務(wù)的管制有法可依。廣播電視和電信的規(guī)制內(nèi)容整合在一起，對(duì)進(jìn)入廣播電視業(yè)和電信業(yè)的條件進(jìn)行了規(guī)定，并且對(duì)之前不對(duì)稱進(jìn)入的規(guī)定進(jìn)行了修改，在法律中明確規(guī)定允許雙向進(jìn)入，解決了市場(chǎng)進(jìn)入壁壘，有利于促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
推進(jìn)電信網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)融合
以國(guó)家政策法規(guī)的形式，為信息公開(kāi)、共享與有償使用創(chuàng)建一個(gè)良好的機(jī)制。在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容提供與網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)開(kāi)發(fā)上，逐漸放寬管制機(jī)制，豐富業(yè)務(wù)內(nèi)容，鼓勵(lì)I(lǐng)CP等信息增值服務(wù)商的發(fā)展。但是要真正實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合，信息服務(wù)業(yè)、通信、廣播以及借助于網(wǎng)絡(luò)的新興媒體，這類以信息技術(shù)為支撐的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、信息服務(wù)業(yè)需要更高層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)行使監(jiān)管的職權(quán)，例如在大部制改革取得進(jìn)展之后可以進(jìn)一步建立國(guó)家信息監(jiān)管委員會(huì)，該機(jī)構(gòu)不代表任何部門的利益，只代表國(guó)家利益，利用這一監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行單純的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)政監(jiān)分離。
中國(guó)信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)-中國(guó)電信業(yè)
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