技術(shù)沖擊傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè) 從IP業(yè)務(wù)發(fā)展看電信監(jiān)管
廣東省通信管理局 翟雪梅
2005/08/02
從某種意義上說，通信業(yè)發(fā)展的歷史就是通信技術(shù)發(fā)展進步的歷史。進入21世紀以后，通信技術(shù)發(fā)展日新月異，新業(yè)務(wù)的創(chuàng)新使得原有業(yè)務(wù)的界限越來越模糊，電信網(wǎng)與因特網(wǎng)融合，電信網(wǎng)、因特網(wǎng)與電視網(wǎng)融合紛紛在全球出現(xiàn)。新技術(shù)的出現(xiàn)對原有技術(shù)的影響和沖擊可能是顛覆性的，對行業(yè)現(xiàn)有的盈利模式、管理模式、政府監(jiān)管等也產(chǎn)生越來越多的沖擊，這就使行業(yè)監(jiān)管政策面臨嚴峻挑戰(zhàn)。
一、IP電話“沖擊波”
IP電話是技術(shù)進步對傳統(tǒng)電信業(yè)務(wù)運營及監(jiān)管產(chǎn)生沖擊的典型例子。國際上公認的IP電話有4種實現(xiàn)方式，即Phone-Phone、Phone-PC、PC-Phone和PC-PC，其中Phone可以理解為傳統(tǒng)電信網(wǎng)中的PSTN電話或移動電話；而PC的概念就很廣泛了，所有支持用IP協(xié)議傳送語音的、具有IP網(wǎng)物理接口的終端設(shè)備或接入設(shè)備都可列入PC的范疇.
IP電話在近些年取得飛速發(fā)展的主要原因是價格低廉。相同的通話時間，IP電話的費用可以達到傳統(tǒng)話音服務(wù)費用的幾分之一甚至是幾十分之一。另一個原因就是技術(shù)進步。最初，IP電話給人的印象是話音質(zhì)量低劣、延遲大、經(jīng)常斷，但隨著語音壓縮等技術(shù)的發(fā)展，這些現(xiàn)象不復存在。
二、部分發(fā)達國家對IP電話的管制及運營企業(yè)的應(yīng)對
世界各國都對IP電話技術(shù)的發(fā)展予以高度關(guān)注，但對IP電話的管制辦法卻不盡相同。在某些國家，IP電話業(yè)務(wù)放開經(jīng)營，不需要許可，認為IP電話是電信與計算機網(wǎng)絡(luò)的結(jié)合，小規(guī)模運營不會對傳統(tǒng)電信業(yè)務(wù)造成太大影響，如奧地利、荷蘭、瑞典、德國等；在另一些國家，一開始就將IP電話納入現(xiàn)有的管理體系，如英國和日本；還有些國家將IP電話與傳統(tǒng)電話同等對待，只有部分電信運營商獲準經(jīng)營，如澳大利亞、法國、加拿大等；此外還有一些國家禁止提供IP電話服務(wù)，如捷克和匈牙利。鑒于互聯(lián)網(wǎng)的全球特性，通過某一國家的政策法規(guī)來限制IP電話的發(fā)展是非常困難的。
總體來看，目前IP電話在全球仍在升溫。美國是世界上電信市場最發(fā)達的國家，對IP電話實行放松管理的政策。2003年12月，美國FCC成立專門小組重新考慮VoIP的管制問題。2004年2月，F(xiàn)CC以4比1的投票正式?jīng)Q定VoIP提供商Pulver公司的FWD業(yè)務(wù)是一種不受制于傳統(tǒng)電信法規(guī)的“信息服務(wù)”，是“從PC到PC的呼叫，視為信息服務(wù)來處理”的類似E-mail的服務(wù)。FCC對Pulver公司的裁定并不意味著所有的VoIP都可以劃歸“信息服務(wù)”，放寬的是PC-PC形式的IP電話，它的決策依據(jù)實質(zhì)上是該VoIP業(yè)務(wù)是否使用了傳統(tǒng)電話號碼和PSTN網(wǎng)。
由于IP電話對傳統(tǒng)電信企業(yè)殺傷力巨大，因此如何對IP電話進行監(jiān)管成為各國政府的難題。在美國，從去年年底開始，包括加利福尼亞、明尼蘇達、紐約在內(nèi)的部分州政府開始限制IP電話進入本地業(yè)務(wù)。
面對IP電話的競爭，以美國最大的長途電話公司AT&T為首的電信企業(yè)不得不逐步放棄傳統(tǒng)長途電話業(yè)務(wù)，進行轉(zhuǎn)型。從去年7月開始，AT&T為擺脫被動局面，在22個州推出價格低于傳統(tǒng)固定電話服務(wù)的VoIP業(yè)務(wù)，同時從7個州的傳統(tǒng)固定電話服務(wù)市場撤退。這成為美國主要電信運營商進入IP電話領(lǐng)域最大的一次行動，標志著IP電話成為主流通信業(yè)務(wù)，并推動美國電信服務(wù)費用進一步下降。然而頹勢難挽，2005年2月西南貝爾公司以160億美元并購了AT＆T，隨后美國最大的本地電話公司韋里遜公司宣布，以價值53億美元的股票及現(xiàn)金收購美國第二大長途電話公司MCI。美國兩大長途電話公司先后被收購，一定程度上說明傳統(tǒng)長途電話業(yè)務(wù)正受到VoIP的巨大沖擊。
三、我國對IP電話的管制及運營企業(yè)的應(yīng)對
在我國，IP電話與傳統(tǒng)電話同等對待，只有基礎(chǔ)電信運營企業(yè)獲準經(jīng)營。根據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部頒布的《電信業(yè)務(wù)分類目錄》，IP電話被作為第一類基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)看待，泛指利用IP網(wǎng)絡(luò)協(xié)議、通過IP網(wǎng)絡(luò)提供或通過電話網(wǎng)絡(luò)和IP網(wǎng)絡(luò)共同提供的電話業(yè)務(wù)，主要業(yè)務(wù)類型包括端到端的雙向話音業(yè)務(wù)、端到端的傳真業(yè)務(wù)、中低速數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)、與智能網(wǎng)共同提供的國內(nèi)和國際長途智能網(wǎng)業(yè)務(wù)。目錄中所稱的IP電話業(yè)務(wù)特指由電話網(wǎng)絡(luò)和IP網(wǎng)絡(luò)共同提供的Phone-Phone及PC-Phone的電話業(yè)務(wù)，其業(yè)務(wù)范圍包括國內(nèi)長途IP電話業(yè)務(wù)和國際長途IP電話業(yè)務(wù)。目錄中特指的IP電話只是IP電話4種實現(xiàn)方式中的兩種，業(yè)務(wù)范圍也僅局限于長途電話，利用PC-PC和Phone-PC形式經(jīng)營IP電話以及利用IP電話經(jīng)營本地話音業(yè)務(wù)尚未頒發(fā)牌照。目前國內(nèi)基礎(chǔ)電信運營企業(yè)大規(guī)模開展的長途IP電話業(yè)務(wù)，實際上是一種Phone-Phone形式的IP電話業(yè)務(wù)，只有在骨干網(wǎng)絡(luò)段才是IP網(wǎng)絡(luò)。
從國內(nèi)基礎(chǔ)電信運營商對IP電話的經(jīng)營策略上看，鐵通與衛(wèi)通規(guī)模較小，希望通過各種形式的IP電話與中國電信、中國網(wǎng)通競爭；中國電信與中國網(wǎng)通分別掌控南北兩張固定電話網(wǎng)絡(luò)，雙方互相進入對方經(jīng)營領(lǐng)地的最好辦法就是拓展IP電話業(yè)務(wù)，因為可以避免重新鋪設(shè)電話網(wǎng)絡(luò)，解決入戶網(wǎng)絡(luò)壟斷的問題。從基礎(chǔ)運營商IP電話的經(jīng)營效果來看，IP電話已經(jīng)分流了超過一半的長途話務(wù)，極大地拉低了長途通信資費，在長途通話量迅猛增長的同時，業(yè)務(wù)收入遠沒有達到同步增長。因此總體上說，一方面，運營商害怕IP電話，對其采取打壓策略；另一方面，面對激烈的市場競爭，運營商又不得不把IP電話作為自己的競爭武器。
各大運營商都在著手新建或者將現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)平滑演進到下一代網(wǎng)，在下一代網(wǎng)絡(luò)中能否提供大規(guī)模IP電話業(yè)務(wù)是運營商在網(wǎng)絡(luò)演進中考慮的重要問題。下一代網(wǎng)的目標就是把語音、數(shù)據(jù)、視頻業(yè)務(wù)承載在統(tǒng)一的IP網(wǎng)絡(luò)之上。IP電話不僅關(guān)系到電信業(yè)的現(xiàn)在，更關(guān)系到電信業(yè)的未來。
除了基礎(chǔ)電信運營企業(yè)，增值電信運營企業(yè)對IP電話業(yè)務(wù)也是躍躍欲試。去年10月，263網(wǎng)絡(luò)集團試驗“E話通”多媒體即時通訊工具，實現(xiàn)PC到PC的可視通話功能，在經(jīng)過技術(shù)升級后，還可實現(xiàn)PC到固定電話、到手機的通話功能。同時263網(wǎng)絡(luò)集團宣布實施企業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，表示將專注于互聯(lián)網(wǎng)通信服務(wù)，并進一步向多媒體綜合通信服務(wù)商轉(zhuǎn)變�？梢灶A(yù)見，IP電話業(yè)務(wù)一旦放開，會有非常多的增值運營企業(yè)進入這個市場。
從IP電話的例子可以看出我國現(xiàn)行的監(jiān)管政策存在弊端，最明顯的就是采用列舉方式難免掛一漏萬，或者有些電信業(yè)務(wù)難以明確界定。我國《電信業(yè)務(wù)分類目錄》的IP電話業(yè)務(wù)只涵蓋了Phone-Phone和PC-Phone兩種形式的IP電話，業(yè)務(wù)范圍也僅局限于長途業(yè)務(wù)，顯然忽略了另外兩種形式的IP電話，也沒有考慮利用IP電話實現(xiàn)本地電話的功能。技術(shù)的進步使得任何一種形式的IP電話都可以在現(xiàn)網(wǎng)中實現(xiàn)，這就要求電信監(jiān)管政策應(yīng)及時做出調(diào)整：不僅要規(guī)范各種形式的IP電話業(yè)務(wù)，而且要明確限定其經(jīng)營范圍；不僅要規(guī)范業(yè)務(wù)模式，而且要事先明確碼號資源、互聯(lián)互通、網(wǎng)絡(luò)安全、服務(wù)質(zhì)量等問題。
四、IPTV對我國電信監(jiān)管政策提出新要求
如果說IP電話是在傳統(tǒng)電信網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)的融合中產(chǎn)生的一種電信新業(yè)務(wù)，那么IPTV就是在電信網(wǎng)、電視網(wǎng)和計算機網(wǎng)融合中產(chǎn)生的一種典型業(yè)務(wù)。如果說IP電話僅僅是對傳統(tǒng)電信話音業(yè)務(wù)的沖擊，那么IPTV則會對傳統(tǒng)電信視頻服務(wù)和電視業(yè)務(wù)均產(chǎn)生巨大沖擊。IPTV充分利用了無處不在的國際互聯(lián)網(wǎng)，會分流傳統(tǒng)電信視頻業(yè)務(wù)；IPTV的交互性使得視頻服務(wù)突破了時間的限制，對電視業(yè)務(wù)會形成更大的沖擊；隨著3G的啟動和光纖到戶的發(fā)展，IPTV的顯示終端將不僅僅局限在電視和PC上，還可以應(yīng)用到手機、車載顯示器上，從而使視頻服務(wù)突破空間的限制。如果說目前的移動通信使我們實現(xiàn)了隨時隨地的話音通信，那么IPTV業(yè)務(wù)將使我們在未來實現(xiàn)隨時隨地的視頻通信，因此，IPTV業(yè)務(wù)具有廣闊的發(fā)展前景。目前，在有些國家，電信運營商通過電信網(wǎng)絡(luò)提供有線電視與衛(wèi)星電視服務(wù)越來越普遍，業(yè)務(wù)范圍也不僅僅局限于普通電視服務(wù)，還可以提供視頻定制，以及其他的如銀行業(yè)務(wù)、游戲等增值服務(wù)。
在我國，IPTV業(yè)務(wù)尚處于市場培育期。從監(jiān)管方面講，IPTV業(yè)務(wù)管理是信息產(chǎn)業(yè)部、文化部、廣電總局等多個部門的職責。2004年7月，廣電總局發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》，規(guī)定經(jīng)廣電總局批準設(shè)立的廣播電臺、電視臺或依法享有互聯(lián)網(wǎng)新聞發(fā)布資格的網(wǎng)站可以申請開辦信息網(wǎng)絡(luò)傳播新聞類視聽節(jié)目業(yè)務(wù)，其他機構(gòu)和個人不得開辦信息網(wǎng)絡(luò)傳播新聞類視聽節(jié)目業(yè)務(wù)；經(jīng)廣電總局批準設(shè)立的省、自治區(qū)、直轄市及省會市、計劃單列市級以上廣播電臺、電視臺、廣播影視集團(總臺)可以申請自行或設(shè)立機構(gòu)從事以電視機作為接收終端的信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目集成運營服務(wù)，其他機構(gòu)和個人不得開辦此類業(yè)務(wù)。也就是說，傳統(tǒng)電信公司提供電視服務(wù)在我國還是被禁止的。隨著IPTV業(yè)務(wù)技術(shù)和市場的日益成熟，現(xiàn)行的監(jiān)管架構(gòu)及監(jiān)管政策必然會受到更大的挑戰(zhàn)。
五、歐美發(fā)達國家電信監(jiān)管政策的轉(zhuǎn)變
21世紀是以帶寬為戰(zhàn)略資源的世紀，它意味著信息網(wǎng)絡(luò)正在滲透到人們所有的生產(chǎn)和生活領(lǐng)域。在這種背景下，許多國家將建設(shè)信息高速公路、推動寬帶應(yīng)用提升到戰(zhàn)略高度。美國為了推動和保證寬帶業(yè)務(wù)的順利發(fā)展，對國內(nèi)電信監(jiān)管采取了放松的原則。比如放松IP電話監(jiān)管、解除光纖到路邊的網(wǎng)絡(luò)共享規(guī)則以及認可電力線上網(wǎng)等，這些措施極大地推動了美國國內(nèi)寬帶業(yè)務(wù)及通信設(shè)備尤其是光通信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，結(jié)合技術(shù)進步和三網(wǎng)融合的發(fā)展趨勢，F(xiàn)CC將內(nèi)設(shè)的監(jiān)管公共電信與監(jiān)管有線電視的機構(gòu)進行了合并，統(tǒng)一設(shè)立一個“競爭監(jiān)管局”，統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管制。
歐盟為了促進各成員國寬帶業(yè)務(wù)應(yīng)用的發(fā)展，從而帶動整個寬帶產(chǎn)業(yè)鏈的成長和完善，提出了針對歐盟全境的E-Europe戰(zhàn)略計劃。E-Europe計劃包括E-Government、E-Healthy、E-Education等項目，涉及寬帶應(yīng)用的主要方面。歐盟定期對歐盟境內(nèi)寬帶化較好的國家進行公布、宣傳，以此來促進其他國家寬帶產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時，歐盟采取了進一步放松市場準入、將許可證制度逐步向授權(quán)制轉(zhuǎn)變的策略，使電信監(jiān)管由事前監(jiān)管逐步向事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。對于不需要申請頻率和碼號資源的電子通信網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)，任何人只需滿足管制機構(gòu)事先規(guī)定好的基本條件和最低業(yè)務(wù)要求，到管制機構(gòu)注冊備案即可進入市場。這種轉(zhuǎn)變的好處在于市場競爭會更加充分，運營企業(yè)具備更大的主動性和發(fā)展空間，客觀上促進了技術(shù)和業(yè)務(wù)的創(chuàng)新。但同時應(yīng)該看到，歐盟這一政策的轉(zhuǎn)變是建立在歐盟各國市場競爭法律體系較為完備的基礎(chǔ)之上的，我國競爭法律體系不完善，短期之內(nèi)很難參照歐盟的做法。
六、對我國電信監(jiān)管政策的思考
21世紀是網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)飛速發(fā)展的時代。一方面，新技術(shù)、新業(yè)務(wù)的不斷涌現(xiàn)使進入我國電信市場的電信運營企業(yè)能夠以更加有效的方式、更加低廉的成本向用戶提供更加方便快捷、更加豐富多彩、更具個性化的信息服務(wù)。另一方面，新技術(shù)的出現(xiàn)對傳統(tǒng)技術(shù)及傳統(tǒng)運營模式已形成很大沖擊，今后的沖擊會更大。如何審時度勢，把握新技術(shù)發(fā)展趨勢，保證行業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展，是對監(jiān)管者智慧的嚴峻挑戰(zhàn)。
我國的電信監(jiān)管采取的是分類管理，對各種電信業(yè)務(wù)實行許可證制度的市場準入模式。這種監(jiān)管模式的優(yōu)點在于它比較符合我國法律和市場經(jīng)濟實際狀況的需要，由于是事前監(jiān)管，便于監(jiān)管者嚴格管理市場、維護市場秩序。它的缺點在于由于對電信業(yè)務(wù)采取的是列舉方式，隨著網(wǎng)絡(luò)融合的深入，新技術(shù)、新業(yè)務(wù)創(chuàng)新步伐加快，有些業(yè)務(wù)變得難以界定或超出原有的目錄范圍，從而在電信監(jiān)管政策上會不斷地出現(xiàn)“真空地帶”，使監(jiān)管者經(jīng)常陷入被動局面。如果不及時研究、規(guī)范這些新業(yè)務(wù)，不加分析一味否定可能會阻礙技術(shù)和業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，聽之任之則可能惡化市場競爭環(huán)境。所以，我國的電信監(jiān)管者面臨的挑戰(zhàn)非常大，責任也非常大。
首先，監(jiān)管者對于與現(xiàn)行監(jiān)管政策不矛盾的技術(shù)和業(yè)務(wù)創(chuàng)新，應(yīng)當旗幟鮮明地大力支持。比如：廣東省通信管理局對于省內(nèi)電信運營企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新一貫持支持的態(tài)度。許多新的通信技術(shù)首先在廣東試點或建試驗網(wǎng)。在這個相對寬松和具備潛力的市場環(huán)境中，運營企業(yè)不斷地推出新業(yè)務(wù)，如互聯(lián)星空、移動夢網(wǎng)、世界風、彩鈴、彩信等，其中許多新業(yè)務(wù)最終成為全國的業(yè)務(wù)品牌。技術(shù)和業(yè)務(wù)上的創(chuàng)新一方面提高了電信服務(wù)質(zhì)量，為用戶提供了極為豐富的個性化和差異化服務(wù)；另一方面也起到了穩(wěn)定客戶、提高企業(yè)業(yè)務(wù)收入的作用。從近些年運營企業(yè)業(yè)務(wù)創(chuàng)新的歷程來看，早期的業(yè)務(wù)創(chuàng)新主要在于整合、優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部資源，實現(xiàn)運營企業(yè)自身的贏利；目前的業(yè)務(wù)創(chuàng)新更具開放性，包含了網(wǎng)絡(luò)運營商和相關(guān)產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)企業(yè)的合作和創(chuàng)新，實現(xiàn)的是共贏。
其次，由于技術(shù)進步快，市場競爭激烈，某些方面的監(jiān)管政策不夠明確，從而導致很難判斷某些創(chuàng)新是否符合政策。這個時候，電信監(jiān)管者不能對這類創(chuàng)新武斷地進行封殺，而應(yīng)當允許試驗或試點，以積極的態(tài)度研究判斷。比如廣東省通信管理局在處理“游子歸家”業(yè)務(wù)問題上，不是簡單地加以否定，而是從保護企業(yè)創(chuàng)新的積極性出發(fā)，建議可以試驗，通過實踐來檢驗業(yè)務(wù)的生命力。
第三，對代表先進技術(shù)趨向而由于國家的特殊情況與現(xiàn)行政策抵觸的創(chuàng)新，電信監(jiān)管者應(yīng)當積極創(chuàng)造條件推動政策調(diào)整，使電信監(jiān)管工作適應(yīng)新技術(shù)的發(fā)展，而不能反過來要求技術(shù)發(fā)展適應(yīng)電信監(jiān)管工作。隨著技術(shù)的進步，IP電話、IPTV業(yè)務(wù)功能將越來越完善，市場需求將越來越旺盛，現(xiàn)行的監(jiān)管政策應(yīng)該做出調(diào)整，但也不是完全放開市場，因為過度的市場競爭將損害行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和國家的長久利益。如何在監(jiān)管與技術(shù)發(fā)展、監(jiān)管與整體效益之間尋找到一個平衡點成為今后一段時期電信監(jiān)管者的重要課題。
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